VI SA/Wa 1905/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant A. B. po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2007 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. z dnia [...] lutego 2006 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego P. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] sierpnia 2006r. nr [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy ze skargi – skarżących Pana P. K. i F. Sp. z o.o. w W. – uchylił decyzję Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2006r. w części zezwalającej na funkcjonowanie do dnia 31 marca 2009 r. istniejącego w tej lokalizacji układu komunikacyjnego i w tym zakresie umorzył postępowanie a pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Ustalono, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2003r. wyraził zgodę na wykonanie zjazdu publicznego z drogi krajowej Nr [...] (wjazd i wyjazd wyposażone w dodatkowe pasy ruchu) do nieruchomości składającej się z działek nr [...] i [...] położonych w miejscowości P., na których terenie planowana jest budowa stacji paliw płynnych z obiektami towarzyszącymi - zgodnie z przedłożonym projektem budowlanym, pod następującymi warunkami ; 1/ w razie przebudowy drogi krajowej Nr [...] na drogę ekspresową /Klasy S/ i niezakwalifikowania ww. obiektów i urządzeń jako miejsca obsługi podróżnych przedmiotowy zjazd ulegnie rozbiórce, a dojazd do przedmiotowej inwestycji będzie możliwy tylko drogami tworzącymi lokalny układ komunikacyjny, 2/ w razie przebudowy drogi krajowej Nr [...] na drogę ekspresową /Klasy S/ i zakwalifikowania ww. obiektów i urządzeń jako miejsca obsługi podróżnych o funkcji wypoczynkowej i usługowej przedmiotowy zjazd ulegnie rozbiórce a połączenie [...] z drogą ekspresową nastąpi na koszt właściciela w sposób określony przez zarząd drogi. Na skutek odwołania skarżących Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] września 2003r. utrzymał w mocy ww. decyzję. Skarżący zaskarżyli ww. decyzje. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2004r. (sygn. akt 6 II SA 4220-4221/03) stwierdzono nieważność obu decyzji jako, że zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 29 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Sąd stwierdził, że decyzja administracyjna pod warunkiem może być wydana przez organ tylko i wyłącznie w sytuacji gdy takie rozwiązanie przewidują przepisy prawa. Wyrok ten został zaskarżony przez organ. Sąd stwierdzając nieważność obu decyzji w całości działał na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, uznając, iż w zaistniałej sytuacji rozważanie innych zarzutów merytorycznych, zawartych w skardze jest bezprzedmiotowe. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 listopada 2005r. (sygn. akt I OSK 139/05) oddalił skargę kasacyjną organu. Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2003r. został zatwierdzony projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę urządzeń obsługi komunikacyjnej projektowanego obiektu. Decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2003r. udzielono pozwolenia na użytkowanie układu komunikacyjnego na czas nieokreślony. Po rozpatrzeniu sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny organ I instancji wydał decyzję w oparciu o przepis art.29 ust.1 i 4 ustawy 21 marca 1985r. (tj. Dz.U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086, ze zm.). Organ odmówił zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej Nr [...] (wjazd i wyjazd wyposażone w dodatkowe pasy ruchu) do nieruchomości składającej się z działek nr [...] i [...] położonych w miejscowości [...] a w odniesieniu do istniejącego układu komunikacyjnego zezwolił na jego funkcjonowanie do dnia 31 marca 2009r. Wskazano, że obowiązujący od dnia 9 grudnia 2003r. przepis ust. 4 art. 29 ustawy o drogach publicznych umożliwia, ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, wydanie przez zarządcę drogi zezwolenia na lokalizację zjazdu na czas określony. Rozpoznając sprawę organ faktycznie odmówił zgody na wykonanie przedmiotowego zjazdu. Skargę na tę decyzję złożył skarżący oraz spółka F. Sp. z o.o., której skarga została odrzucona postanowieniem z dnia 26 stycznia 2007r. W skardze podniesiono naruszenie praw nabytych oraz faktyczne wykonanie zjazdu jeszcze przed wydaniem orzeczenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej także: p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji naruszają prawo w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2006r., uchylająca decyzję Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2005 r., w części zezwalającej na funkcjonowanie do dnia 31 marca 2009r. istniejącego dla przedmiotowej lokalizacji układu komunikacyjnego oraz odmawiająca zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego. Podczas trwania postępowania administracyjnego przepis art. 29 ustawy o drogach publicznych był zmieniany. Decyzja z dnia [...] czerwca 2003 r. mocą, której wyrażono zgodę na wykonanie zjazdu publicznego z drogi krajowej Nr [...] (wjazd i wyjazd wyposażone w dodatkowe pasy ruchu) do nieruchomości składającej się z działek nr [...] i [...] położonych w miejscowości P., na których terenie planowana jest budowa stacji paliw płynnych z obiektami towarzyszącymi - zgodnie z przedłożonym projektem budowlanym, pod następującymi warunkami: 1/ w razie przebudowy drogi krajowej N. [...] na drogę ekspresową /Klasy S/ i niezakwalifikowania ww. obiektów i urządzeń jako miejsca obsługi podróżnych przedmiotowy zjazd ulegnie rozbiórce, a dojazd do przedmiotowej inwestycji będzie możliwy tylko drogami tworzącymi lokalny układ komunikacyjny, 2/ w razie przebudowy drogi krajowej Nr [...] na drogę ekspresową /Klasy S/ i zakwalifikowania ww. obiektów i urządzeń jako miejsca obsługi podróżnych o funkcji wypoczynkowej i usługowej przedmiotowy zjazd ulegnie rozbiórce a połączenie [...] z drogą ekspresową nastąpi na koszt właściciela w sposób określony przez zarząd drogi. Ostatecznie decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją z [...] września 2003r. a wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2004r. (sygn. akt 6 II SA 4220-4221/03) stwierdzono nieważność obu decyzji jako, że uznano, iż decyzje te wydane z rażącym naruszeniem art. 29 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 listopada 2005r. (sygn. akt I OSK 139/05) oddalił skargę kasacyjną organu. Decyzje te zostały wydane w oparciu o przepis art. 29 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r., Nr 71, poz. 838, z póź. zm.). Zgodnie z tym przepisem wykonanie lub przebudowa zjazdu z drogi do pól uprawnych i zabudowań należy: 1) w wypadku budowy lub modernizacji drogi - do zarządu drogi, 2) w pozostałych wypadkach - do właściciela lub użytkownika gruntów przyległych do drogi, po uzyskaniu zgody zarządu drogi. Zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą wydano w oparciu o przepis art. 29 ust. 1 i 4 ustawy 21 marca 1985r. (tj. Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086, ze zm.). Organ odmówił zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej Nr [...] (wjazd i wyjazd wyposażone w dodatkowe pasy ruchu) do nieruchomości składającej się z działek nr [...] i [...] położonych w miejscowości P. Zgodnie z brzmieniem powołanego art. 29. 1. Budowa lub przebudowa zjazdu należy: 1) w przypadku budowy lub przebudowy drogi, jeżeli powoduje to zmianę dostępności drogi - do zarządcy drogi; 2) w pozostałych przypadkach - do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu. 2. Zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, wydaje się na czas nieokreślony. W zezwoleniu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne. 3. Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych dróg publicznych zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. 4. Zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, wygasa, jeżeli w ciągu 3 lat od jego wydania zjazd nie został wybudowany. Zgodnie z art. 2 Konstytucji, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Stosownie zaś do art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W świetle powołanych wyżej przepisów decyzja administracyjna, a w szczególności, jak to ma miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy, nakładająca na podmiot obowiązki lub karę, musi być oparta na obowiązującym przepisie prawa i zgodna z jego treścią. Tych wymogów nie spełniają wspomniane wyżej decyzje administracyjne. W szczególności w podstawie prawnej zaskarżonych decyzji powołano art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a więc przepisy wskazujące, że podmiot, do którego w określonej sytuacji należy budowa lub przebudowa zjazdu, a także pozwalające zarządcy drogi na działanie według uznania ("może odmówić wydania zezwolenia albo wydać zezwolenie (...) na okres czasowy"), którego granice wyznaczają "wymogi wynikające z warunków technicznych dróg." Datą wszczęcia postępowania jest dzień 3 marca 2003r. taką też datę określa organ w odpowiedzi na skargę (str. 2). We wcześniejszej sprawie – decyzji zezwalające na zjazd stwierdzono ich nieważność. Tak więc pozostaje nierozpoznany wniosek z dnia [...] marca 2003r. Wobec faktu, że postępowanie zostało wszczęte w marcu 2003r. a zjazd został wybudowany i odebrany do użytkowania jeszcze przed orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tj. przed dniem 22 listopada 2005r. organ winien rozważyć czy i w jakim zakresie może mieć zastosowanie przepis art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Kwestię tę należy rozpatrzeć biorąc pod uwagę przepis art. 10 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2003 r., Nr 200, poz. 1953 z póź. zm). Zgodnie, z powołanym przepisem do spraw wszczętych a niezakończonych stosuje się przepisy dotychczasowe a więc przepisy obowiązujące w dacie złożenia wniosku. Należy zauważyć, że przedmiotowy zjazd został już wybudowany na podstawie udzielonego stronie zezwolenia właściwego organu. Zdaniem Sądu w sprawie powinien być szczegółowo rozważony prymat interesu społecznego nad interesem indywidualnym. Wobec zaistniałego stanu faktycznego należy dokonać oceny skutków decyzji administracyjnej nieistniejącej już w obrocie prawnym w kontekście czy istnieją faktyczne możliwości cofnięcia następstw wykonania decyzji, a więc czy istnieją podstawy materialne, organizacyjne lub możliwości techniczne, które prowadzą do przywrócenia stanu faktycznego do pierwotnej postaci. Podkreślić też trzeba, że dokonana powołaną wyżej ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. zmiana art. 29 ustawy o drogach publicznych nie miała charakteru zasadniczego, przynajmniej w odniesieniu do ust. 4. Zgodnie z tym przepisem "4. Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony." Powołany przepis utrzymuje więc w przypadku zjazdów uznanie zarządcy drogi ograniczone tymi samymi wymogami wynikającymi z warunków technicznych – tyle tylko, że owe warunki wiąże ściślej z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (m.in. poprzez użycie nazwy rozporządzenia). Nie stanowi to jednak zmiany jakościowej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od lat ugruntowany jest pogląd, iż decyzje dotyczące zjazdu z drogi publicznej wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego (wyrok NSA z dnia 1 stycznia 1997 r., sygn. akt II SA 3036/95, ONSA 1998/1/12; wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1999 r., sygn. akt II SA 303/99, LEX nr 46768; wyrok NSA z dnia 13 lutego 2001 r., sygn. akt II SA 770/00, LEX nr 53363; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2003 r., sygn. akt IV SA2605/00, ONSA 2004/2/58 i in.). Wyroki NSA określają również jakie powinny być granice tego uznania. I tak, zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 13 lutego 2001 r. "wyrażenie zgody na wykonanie zjazdu przez właściwe organy administracji państwowej następuje w ramach uznania administracyjnego, a granice tego uznania wyznaczają w myśl art. 7 k.p.a. interes społeczny i słuszny interes obywatela, a także przepisy art. 17 ust. 2 ustawy o drogach publicznych oraz przepisy § 9 ust. 1 pkt 3 i § 113 ust. 7 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Niewątpliwie naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Podobną tezę zawiera wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1999 r., sygn. akt II SA 303/99, stwierdzający, że "Ustawa z 1985 r. o drogach publicznych nie określa przesłanek warunkujących uzyskanie od zarządu drogi zgody bądź jej odmowy. Stąd też decyzje w tym zakresie wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Organ administracyjny, działając w granicach uznania administracyjnego, obowiązany jest wszechstronnie i wnikliwie rozważyć i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji, które spośród prawnie dopuszczalnych rozstrzygnięć jest w danym przypadku celowe, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu strony (art. 7 k.p.a.). Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego kontrolującego taką decyzję sprowadza się do zbadania, czy organ właściwie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia i nie przekroczył granic swobodnego uznania administracyjnego." Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego zawiera również szczegółowe wskazania odnoszące się do kryteriów udzielania zgody na zjazd. Tak więc, zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 31 marca 1999 r., sygn. akt II SA 188/99, LEX nr 46764: "1. Naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właścicieli nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. 2. Okoliczność, że niektóre nieruchomości przyległe do drogi krajowej posiadają bezpośrednie zjazdy z tej drogi nie przesądza, że również w tym wypadku należy wyrazić zgodę na bezpośredni zjazd ale także takiej zgody nie wyklucza." W świetle przedstawionego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowość zaskarżonej decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad budzi wątpliwości. Organ wydając tę decyzję naruszył granicę swobodnego uznania, nie określił przesłanek, którymi kierował się przy jej wydaniu, nie wskazał przyczyn nieuwzględnienia słusznego interesu strony, czym naruszył przepis art.107 § 3 k.p.a. Z dostępnych akt sprawy, działanie w celu uzyskania zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu wynika z rzeczywistej potrzeby zapewnienia działkom dojazdu z drogi w celu prowadzenia działalności gospodarczej. W myśl art. 29 pkt 2 ustawy o drogach publicznych wykonanie lub przebudowa zjazdu z drogi należy do właściciela lub użytkownika gruntów przyległych do drogi, po uzyskaniu zgody zarządu drogi. Zarząd drogi swą zgodę wyraża w formie decyzji. Uzyskanie tej zgody przez inwestora jest warunkiem sine qua non podjęcia działań zmierzających do uzyskania pozwolenia na budowę, a taka zgoda w dacie wystąpienia do organów budowlanych była. Podkreślenia przy tym wymaga, że uzyskanie przez inwestora uzgodnienia, o jakim mowa w art. 32 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, nie może zastępować wydanej na podstawie art. 29 pkt 2 ustawy o drogach publicznych zgody zarządu drogi na dysponowanie nieruchomością, w tym wypadku pasa drogowego, na cele budowlane stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Decyzje wydane na podstawie art. 29 pkt 2 ustawy o drogach publicznych wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego, a więc od uzasadnionej woli organu uzależnione będzie wydanie decyzji pozytywnej bądź negatywnej. Z konstytucyjnej zasady praworządności wynika, że ochrona praw nabytych urzeczywistnia zasady sprawiedliwości społecznej. Z uwagi na powyższe ponownie rozstrzygając sprawę w granicach uznania administracyjnego organ wszechstronnie i wnikliwie rozważy i da temu wyraz w uzasadnieniu decyzji, które spośród prawnie dopuszczalnych rozstrzygnięć jest w danym przypadku celowe – przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu strony. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit.c. ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Stosownie do przepisu art. 152 p.p.s.a. orzeczono o niewykonywaniu zaskarżonych decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi