IV SA/Gl 1431/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2007r. sprawy ze skargi O. N. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie transportu drogowego i przewozów 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] nr [...] 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana Decyzją z dnia [...] Nr [...] Dyrektor Izby Celnej w K., m.in. na zasadzie art. 1 pkt 1, art. 104 k.p.a.; art. 1 ust. 1 pkt 1, art. 4 pkt 1, art. 5 ust. 1, art. 42 ust. 1, 2 i 3, art. 87 ust. 1, art. 88, art. 89 ust. 1 pkt 3, art. 92 ust. 1, ust 1, art. 93 ust. 1, 1a, ust. 4 i 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (T.j. z 2004 r. Dz. U. Nr 204, poz. 2088 ze zm.), pkt [...] oraz pkt [...] oraz [...] załącznika do tej ustawy oraz § 1- 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych, § pakt 3 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 18 sierpnia 2003 r. w sprawie okresowych ograniczeń oraz zakazu ruchu niektórych pojazdów na drogach (Dz. U. z 2003 r. Nr 161 poz. 1565 ze zm.) nałożył na O. N. karę pieniężną w kwocie [...]. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że w dniu [...] o godzinie [...] w C. na drodze krajowej nr [...], kierujący pojazdem samochodowym marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] wraz z przyczepą o numerze rejestracyjnym [...] został skontrolowany na okoliczność przestrzegania przepisów ustawy o transporcie drogowym. Kontrolę przeprowadzili funkcjonariusze Referatu Grupy Mobilnej działający z upoważnienia Dyrektora Izby Celnej w K. Z przeprowadzonej kontroli drogowej wynikało, że właścicielem zespołu pojazdów jest O. N. prowadząca firmę A w B. Kontrolowany kierowca przedstawił wypis z zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne. Natomiast w chwili kontroli nie przedstawiono licencji na wykonywanie transportu drogowego, ani kart opłaty drogowej. Ponadto z oświadczenia kierowcy wynikało, iż nie jest zatrudniony w firmie A oraz, że nie wiedział o obowiązującym zakazie ruchu niektórych pojazdów na drogach. Z okazanego kontrolującym dowodu rejestracyjnego pojazdu samochodowego wynikało, że posiada on dopuszczalną masę całkowitą [...] kg - tym samym organ celny nie mógł zastosować przepisu art. 3 ustawy o transporcie drogowym, który wyłącza stosowanie przepisów tej ustawy z uwagi na granicę dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu lub zespołu pojazdów. Z czynności kontrolnych został sporządzony protokół nr [...] z [...]. W toku prowadzonego postępowania O. N. przedstawiła kopię umowy zlecenia z [...] zawartej z kierującym pojazdem R. F. Ponadto ze złożonych przez nią wyjaśnień wynikało iż nie posiada licencji, kierowca sam zdecydował o trasie pojazdu, zaś przekroczony o 20 min. zakaz ruchu pojazdów na drogach wynikał z braku miejsc postojowych. Wobec tych ustaleń organ pierwszej instancji stwierdził, że nie zostały spełnione warunki do uznania, iż przejazd był realizowany na potrzeby własne, bowiem pojazd nie był prowadzony przez przedsiębiorcę bądź pracownika w rozumieniu art. 2 ustawy Kodeks pracy. Ponadto transport drogowy wykonywany był bez wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych oraz w czasie obowiązywania zakazu ruchu pojazdów i zespołu pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 12 ton. Powyższe stanowiło podstawę do nałożenia kary, której wysokość została określona w załączniku do ustawy o transporcie drogowym. Nie godząc się ze stanowiskiem organu O. N. wniosła odwołanie, w którym zarzuciła organowi wadliwą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego. Podniosła, iż nie miała możliwości wyposażyć kierowcy w kartę opłaty drogowej, gdyż według założonej trasy przejazdu nie była ona potrzebna. Samowola kierowcy w tym zakresie nie może, zdaniem strony, wywołać dla niej negatywnych skutków. Kwestionując obowiązek posiadania licencji twierdziła, iż zatrudniony przez nią kierowca wykonywał niezarobkowy przewóz drogowy, a ponadto posiadał status pracownika, bowiem umowa z nim zawarta pomimo, że została nazwana "umową zlecenia", spełnieniała warunki określone w art. 22 Kodeksu pracy. Natomiast naruszenie zakazu o ruchu pojazdów obowiązującego w dniu kontroli był efektem poszukiwania najbliższego miejsca parkingowego. W konsekwencji strona domagała się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 ust. 1 pkt. 1, art. 4 pkt 1 i 3 , art. 5 ust. 1, 42 ust. 1, art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 3, art. 92 ust. 1 i 4, art. 93 ust. 1, ust. 1a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze .zm.), w zw. pkt [...]; [...]; [...] załącznika do tej ustawy, § 1 -5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 150, poz. 1684 ze zm.), Dyrektor Izby Celnej w K. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu odnosząc się do stanu faktycznego sprawy organ dokonał tożsamych co w zaskarżonej decyzji ustaleń. Wskazał, że wyniku dokonanej w dniu [...] kontroli drogowej ujawniono, iż zespół pojazdów należący do przedsiębiorstwa odwołującej się był kierowany przez kierowcę, który nie był zatrudniony w tym przedsiębiorstwie, nie wylegitymował się stosowną licencją, dowodem uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych nadto wykonywał transport drogowy w okresie obowiązywania zakazu w ruchu drogowym. Na powyższą okoliczność został sporządzony protokół. W dalszej kolejności organ wskazał, iż zgodnie z art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym aby przewóz drogowy mógł być uznany za niezarobkowy przewóz drogowy – przewóz na potrzeby własne muszą zostać spełnione warunki określone w tym przepisie, m.in. pojazd samochodowy używany do przewozu musi być prowadzony przez przedsiębiorcę lub jego pracowników. W rozpoznanej sprawie przesłanka ta nie została spełniona gdyż pojazd nie był prowadzony przez przedsiębiorcę ani przez jego pracownika. W tym zakresie organ wskazał, iż pojęciu "pracownika", jako że nie zostało ono zdefiniowane w ustawie o transporcie drogowym, należało nadać znaczenie w oparciu o przepisy Kodeksu pracy, w tym w szczgólnosci o art. 22 § 1 zawierający materialną definicję stosunku pracy. Dokonując pod tym kątem analizy umowy zlecenia z dnia [...] organ stwierdził, że umowa ta nie wskazuje miejsca i wymiaru czasu pracy zleceniobiorcy, nie określa pod czyim kierownictwem praca będzie wykonywana, nie wynika z niej, że zleceniobiorca jest podporządkowany poleceniom zleceniodawcy. Ponadto we wszystkich nieumocowanych kwestiach odsyła do przepisów kodeksu cywilnego. W tej sytuacji, zdaniem organu, nie można było uznać zleceniobiorcy za pracownika uwzględniając treść art. 2 i 22 § 1 Kodeksu pracy. To zaś oznacza, że O. N. jako przedsiębiorca wykonywała transport drogowy bez wymaganej, zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, licencji. W odniesieniu do zarzutów dotyczących braku wymaganej opłaty organ wskazał, iż przepis art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym stanowi, że przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wykonujący przewozy na potrzeby własne, są obowiązani do uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych, natomiast kwestie dotyczące uiszczenia opłaty w szczegółowy sposób zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 150, poz. 1684 ze zm.). Zgodnie z § 3 tego rozporządzenia przedsiębiorca wykonujący transport drogowy oraz przewozy drogowe na potrzeby własne uiszcza opłatę roczną, co następuje poprzez nabycie przez przedsiębiorcę karty opłaty. Zatem, jak stwierdził organ, niezależnie od tego czy kierowca poruszał się po drogach krajowych w porozumieniu z przedsiębiorcą czy też "samowolnie" odpowiedzialność z tytułu naruszenia przepisów o transporcie drogowym spoczywa na przedsiębiorcy. Ponadto organ stwierdził, że w dniu i godzinie przeprowadzenia kontroli obowiązywał zakaz ruchu na drogach pojazdów lub zespołów pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej 12 ton, ustanowiony rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 18 sierpnia 2003 r. w sprawie okresowych ograniczeń oraz zakazu ruchu niektórych pojazdów na drogach. Dla nałożenia kary z tytułu naruszenia przepisów tego rozporządzenia nie ma znaczenia, iż przedmiotowy pojazd poruszał się zaledwie 30 minut po godzinie, od której obowiązywał zakaz oraz powody naruszenia tego zakazu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach O. N. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z prawem powtórzyła zarzuty jakie podniosła w odwołaniu od decyzji organu orzekającego w pierwszej instancji. Nadto stwierdziła, iż zaskarżone decyzje są wynikiem dowolnej i całkowicie stronniczej oceny dowodów dokonanej na jej niekorzyść. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a,b,c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w sytuacji, gdy sąd stwierdzi, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas uchyla decyzję w całości lub w części. Z kolei w myśl art. 145 § 1 pkt. 2 Sąd stwierdza jej nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Na mocy art. 134 § 1 tej ustawy sąd dokonuje również z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we wskazanym wyżej zakresie, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Decyzja ta została bowiem wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Art. 156 § 1 pkt. 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego stanowi, że "Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości." Z uwagi na treść art. 156 § 1 pkt 1 naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje nieważność decyzji bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia. Innymi słowy przepis art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. obejmuje wszelkie postacie naruszenia właściwości miejscowej, rzeczowej z którą nierozerwalnie łączy się właściwość instancyjna. Organ niewłaściwy nie jest zatem prawnie legitymowany do rozstrzygania o prawach i obowiązkach stron. Pod pojęciem właściwości należy rozumieć zdolność prawną organu administracji do rozstrzygania określonego rodzaju spraw w postępowaniu administracyjnym. Właściwość ta wynikać musi z obowiązujących przepisów rangi ustawowej, czy przepisów wykonawczych lub z zawartych w oparciu o ustawy porozumień. Właściwość organów administracji musi pozostawać ściśle określona i nie zachodzi w tej mierze jakakolwiek dowolność. Przepisy o właściwości mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących, organ zaś z urzędu musi przestrzegać swojej właściwości. Zasadniczo o właściwości organu do rozpoznawania sprawy administracyjnej stanowią przepisy prawne regulujące jego kompetencje, a które zawarte są w ustawach o charakterze materialnoprawnym, które powinny być stosowane łącznie z przepisami prawa ustrojowego, zwłaszcza, gdy ustala się właściwość rzeczową w tym instancyjną W przedmiotowej sprawie organem orzekającym w pierwszej i drugiej instancji był Dyrektor Izby Celnej w K. Ustawa z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz.U. z 2004 r. Nr 156 poz. 1641 ze zm.), którą można uznać jako akt prawa ustrojowego organów administracji celnej, zawiera uregulowania w zakresie kompetencji organów celnych. Treść art. 1 b tej ustawy stanowi, iż do zadań dyrektora izby celnej należy - między innymi - rozstrzyganie w II instancji w sprawach należących w I instancji do naczelników urzędów celnych (pkt 3) oraz rozstrzyganie w I instancji w sprawach celnych określonych w przepisach odrębnych (pkt 4). Z powyższego wynika zatem, iż zasadą jest, iż w strukturze służby celnej organem I instancji jest naczelnik właściwego urzędu celnego, zaś organem II instancji (organem odwoławczym) jest dyrektor izby celnej. Wyjątek od tej zasady ustala wspomniany przepis art. 1 b w pkt 4, gdzie ustawodawca wyraźnie wskazał, iż dyrektor izby celnej może działać jako organ I instancji, ale tylko i wyłącznie w określonej kategorii spraw, a mianowicie w sprawach celnych określonych w odrębnych przepisach. Zdaniem Sądu nie wymaga szerszego uzasadnienia oczywiste twierdzenie, iż sprawa, której przedmiotem jest naruszenie prawa polegające na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganej licencji, bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, czy też z naruszeniem przepisów o zakazie ruchu po drogach nie jest sprawą celną, a sprawą z zakresu transportu drogowego. Do tych spraw mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2007 Nr. 125 , poz. 874). Ten już argument – zdaniem Sądu – w sposób jednoznaczny wskazuje, iż Dyrektor Izby Celnej w K. nie był uprawniony (nie był organem właściwym) do działania w rozpatrywanej sprawie jako organ I instancji. Ten tok rozumowania znajduje także potwierdzenie w przepisach powołanej ustawy o transporcie drogowym. Przepis art. 89 tej ustawy w ust. 1 pkt. 3 stanowi, iż do kontroli dokumentów, o których mowa w art. 87, oraz warunków w nich określonych, uprawnieni są m.in. funkcjonariusze organów celnych. Po myśli art. 93 tej ustawy, uprawnieni do kontroli, o których mowa w art. 89 ust. 1, mają prawo nałożyć na wykonującego przewozy drogowe lub inne czynności związane z tym przewozem karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej (ust. 1), a decyzja, o której mowa w ust. 1, wydawana jest w imieniu organu właściwego ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli (ust. 1 a). Natomiast z treści ust. 5 art. 93 omawianej ustawy wynika, iż od decyzji o nałożeniu kary pieniężnej przysługuje odwołanie do organu nadrzędnego w stosunku do organu, który karę tę nałożył, w terminie 14 dni od dnia doręczenia przedsiębiorcy lub innemu podmiotowi wykonującemu przewozy na potrzeby własne tej decyzji. Z powyższego wynika zatem wprost, iż decyzje w sprawie nałożenia kary pieniężnej w sprawach z zakresu transportu drogowego podejmują dwa różne (inne) organy, a mianowicie organ I instancji nakładający karę i w postępowaniu odwoławczym organ nadrzędny nad tym organem. Przeto też nie do przyjęcia jest koncepcja prezentowana przez organ procedujący w niniejszej sprawie, iż jest on zarówno organem I instancji, jak i organem nadrzędnym w stosunku do samego siebie. To w połączeniu z wyżej już naprowadzoną okolicznością, iż orzekanie o nałożeniu kary na podmiot wykonujący przewóz wbrew obowiązującym przepisom ustawy o transporcie drogowym nie jest sprawą celną, a sprawą z zakresu transportu drogowego, prowadzi do jednoznacznego i oczywistego wniosku, iż organem I instancji w przedmiotowej sprawie jest naczelnik właściwego urzędu celnego, czyli organ właściwy dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania (art. 93 ust.1a ustawy o transporcie drogowym). Bez znaczenia prawnego pozostaje tu kwestia, czy konkretni funkcjonariusze celni wykonujący w danej sprawie czynności kontrolne w terenie są funkcjonariuszami pozostającymi w strukturach izby celnej. W tym miejscu należy jednocześnie wskazać, iż organy administracji celnej zaliczone zostały zgodnie z ustawą z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872 ze zm.) do organów administracji niezespolonej (pkt 8 załącznika do tej ustawy). Zgodnie z art. 3 tej ustawy organy administracji rządowej w województwie działają na podstawie i w granicach określonych przez ustawy. Natomiast jak stanowi jej art. 6 indywidualne akty administracyjne wydawane są w pierwszej instancji przez organy sprawujące administrację rządową na najniższym, możliwym do prawidłowego wykonania określonego zadania poziomie zasadniczego podziału terytorialnego państwa. Po myśli art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa (Dz. U. Nr 96, poz. 603) jednostkami zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa są odpowiednio: gminy, powiaty i województwa. Naczelnik urzędu celnego występuje zatem niewątpliwie jako organ sprawujący administrację rządową na najniższym poziomie podziału terytorialnego państwa. Powyższe potwierdza dodatkowo wyprowadzony wyżej z ustawy o Służbie celnej, wniosek, iż w sprawach które zostały przyznane do zakresu działania organów celnych zasadą jest, że uprawnionym do wydania rozstrzygnięć w pierwszej instancji są naczelnicy urzędów celnych. Powyższe wywody prowadzą wprost do kolejnego wniosku o oczywistym naruszeniu przez organ orzekający w sprawie przepisów art. 15 i 127 § 1 i 2 k.p.a.. Postępowanie administracyjne ma bowiem charakter dwuinstancyjny. Decyzja ostateczna zapada w instancji drugiej. Jedynie w przypadku decyzji wydawanych przez organy wymienione w art. 127 § 3 k.p.a. postępowanie jest jednoinstancyjne, co jest odstępstwem od zasady wyrażonej w art. 15 k.p.a. Dwuinstancyjność jest standardem rzetelnego postępowania wymaganym przez zasady państwa prawa. Dlatego nie jest dopuszczalne używanie ścieśniającej wykładni tam, gdzie uszczuplałaby ona wspomniany standard (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2002 r. sygn. akt V SA 1573/01, LEX nr 82685). Stąd też wydanie decyzji z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności, obowiązującej w postępowaniu administracyjnym (art. 15 k.p.a.), godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa ( patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 1989 r., sygn. akt II SA 1198/88 - ONSA 1989/1/36) Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 135 tej ustawy, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz rozstrzygnięcia ją poprzedzającego. Stwierdziwszy zatem z urzędu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 wspomnianej ustawy nieważność wyżej wymienionych orzeczeń, Wojewódzki Sąd Administracyjny pozostał zwolniony od obowiązku ustosunkowania się do zarzutów merytorycznych skargi. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z wyżej naprowadzonych rozważań Sądu. Sąd zgodnie z art. 152 tej ustawy orzekł że zaskarżona decyzja, nie może być wykonywana przed uprawomocnieniem się wyroku.