V SA/Wa 1348/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska – Szary, Sędzia WSA Joanna Zabłocka, Asesor WSA Piotr Kraczowski (spr.), Protokolant M.P., po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2007 r. sprawy ze skargi J.W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia (...) stycznia 2007 r. nr (...) w przedmiocie rozłożenia na raty należności z tytułu kary pieniężnej; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2007 r., nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego, zwany dalej "Głównym Inspektorem", działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej powoływanej jako "k.p.a."), art. 42 i 241 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2103, 2104), § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 czerwca 2006 r. w sprawie sposobu i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 117, poz. 791; powoływanego dalej jako "rozporządzenie RM z dnia 29 czerwca 2006 r."), utrzymał w mocy decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] października 2006 r., nr [...] o rozłożeniu na 20 rat Skarżącemu – J.W. – kary pieniężnej w wysokości 14.000 zł. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny. Decyzją z [...] grudnia 2006 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego powoływany dalej jako "Inspektor Wojewódzki" nałożył na Skarżącego karę pieniężną w wysokości 14.000 zł. Pismem z 10 września 2006 r. Skarżący zwrócił się do Inspektora Wojewódzkiego o rozłożenie na raty w wysokości 200 zł miesięcznie nałożonej kary pieniężnej. Oświadczył, że wykonywana przez niego działalność transportowa stanowi jedyne jego źródło utrzymania i która przynosi zyski na poziomie minimalnym kształtującym się na poziomie 1000 zł miesięcznie. Zaznaczył, że połowę tej kwoty przeznacza na comiesięczne wydatki mieszkaniowe. Zapłaty tak wysokiej kwoty pozostaje niemożliwą, ponieważ stanowi równowartość blisko rocznego dochodu bez jakichkolwiek wydatków. W przypadku jednorazowej zapłaty całości kwoty Skarżący pozostanie bez jakichkolwiek środków i uniemożliwiona zostanie mu jakakolwiek działalność. Inspektor Wojewódzki decyzją z [...] października 2006 r., po rozpoznaniu powyższego wniosku, rozłożył na raty należność pieniężną w kwocie 14.000 zł na 20 rat – każda rata po 700 zł, wskazując jako podstawę prawną § 4 oraz § 7 pkt 1 oraz § 9 rozporządzenia RM z dnia 29 czerwca 2006 r. W uzasadnieniu stwierdził, że w sprawie zachodzą przesłanki, uzasadniające rozłożenie na raty nałożonej kary pieniężnej. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż zapłacenie kary pieniężnej jednorazowo przez stronę jest aktualnie niemożliwe. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż przedsiębiorca rozlicza się w drodze karty podatkowej, natomiast miesięczny dochód wynosi ok. 900 zł. Ustalając liczbę i wysokość raty miesięcznej Inspektor Wojewódzki wziął pod uwagę możliwości płatnicze strony oraz uzasadniony interes Skarbu Państwa. W odwołaniu z 27 października 2006 r. Skarżący wniósł o zmianę decyzji Inspektora Wojewódzkiego poprzez orzeczenie o wysokości raty miesięcznej w kwocie 400 zł w miejsce orzeczonej 700 zł. Podniósł, że miesięczna kwota raty w wynosząca 700 zł pozostaje zbyt wysoka, wskutek czego realizacja decyzji pozostaje poza obszarem możliwości płatniczych Skarżącego. Podkreślił, iż pragnie w sposób należyty i sumienny wywiązać się z obowiązku płatniczego, dlatego wnosi o wymierzenie raty miesięcznej w kwocie 400 zł, co umożliwi terminową zapłatę, a jednocześnie nie pozbawi Skarżącego środków do życia. Utrzymanie raty w dotychczasowej wysokości spowoduje w konsekwencji uniemożliwienie realizacji zobowiązania, co w sposób oczywisty pozostaje poza obszarem zainteresowania tak organu jaki i strony, a jednocześnie uzasadnia odwołanie. Powoływaną na wstępie decyzją z [...] stycznia 2007 r. Główny Inspektor utrzymał w mocy decyzję Inspektora Wojewódzkiego z [...] października 2006 r. w całości. W uzasadnieniu zaznaczył, iż decyzja o rozłożeniu płatności na raty opiera się na uznaniu administracyjnym, co oznacza, że uprawniony organ może ale nie musi skorzystać z tego uprawnienia. Zdaniem organu odwoławczego rozłożenie na 20 miesięcznych rat nałożonej kary pieniężnej jest zgodne z możliwościami płatniczymi dłużnika oraz nie narusza uzasadnionego interesu Skarbu Państwa. Podkreślił, że organ podejmując decyzję musi kierować się obok możliwościami płatniczymi dłużnika również uzasadnionym interesem Skarbu Państwa, stąd Główny Inspektor zważył, iż organ I instancji orzekł prawidłowo rozkładając dłużną należność na raty we wskazanej wysokości. Dodał, iż w przypadku przychylenia się do prośby Skarżącego wyrażonej w odwołaniu o rozłożenie dłużnej należności na raty w wysokości 400 zł miesięcznie, spłata należności zakończyłaby się dopiero we wrześniu 2009 r., co w opinii organu w sposób znaczący godzi w uzasadniony interes Skarbu Państwa. Organ odwoławczy wskazał także, iż orzeczenie w przedmiocie rozłożenia na raty nie stwarza stanu res iudicata, zobowiązany może występować o ich rozłożenie na raty tak długo, jak długo należności te istnieją. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 1 marca 2007 r. Skarżący zwrócił się o uchylenie decyzji Głównego Inspektora z [...] stycznia 2007 r. w całości oraz orzeczenie co do meritum sprawy zgodnie w wnioskiem Skarżącego lub o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracji. W motywach skargi podniósł, takie same zarzuty jak w odwołaniu z 27 października 2006 r., a dotyczące braku możliwości finansowych Skarżącego na pokrycie miesięcznej raty w wysokości 700 zł i wskazujące na realną zapłatę miesięcznej raty w wysokości 400 zł. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.u.s.a."), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania. Oceniając zaskarżoną decyzję w tym zakresie należy stwierdzić, że nie odpowiada ona prawu. Zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2088 ze zm.) kary pieniężne nałożone przez inspektorów transportu drogowego stanowią dochody budżetu państwa. Należności pieniężne, do których nie stosuje się przepisów ustawy – Ordynacja podatkowa, przypadające na podstawie przepisów szczególnych państwowym jednostkom sektora finansów publicznych, na podstawie art. 42 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, mogą być, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, umarzane, a ich spłata odraczana lub rozkładana na raty. Wykonując delegację zawartą w powoływanym przepisie Rada Ministrów w drodze rozporządzenia z 29 czerwca 2006 r. określiła szczegółowe zasady i tryb umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności, o których mowa w powyższej ustawie. Zgodnie z treścią § 4 rozporządzenia RM z 29 czerwca 2006 r. – w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi dłużnika oraz uzasadnionym interesem Skarbu Państwa, na wniosek dłużnika, mogą zostać odroczone terminy spłaty całości lub części należności albo rozłożona płatność całości lub części należności na raty. Jak wskazano powyżej zgodnie z art. 1 p.u.s.a., kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Sąd natomiast nie jest uprawniony ani do oceny zaskarżonych decyzji z punktu widzenia ich słuszności, celowości czy też przestrzegania zasad współżycia społecznego. Sąd nie jest też uprawniony do zastępowania organów administracji państwowej w ich kompetencjach przez wydawanie zamiast tych organów decyzji, chyba że przepis prawa stanowi inaczej. Użyte w § 4 rozporządzenia RM z dnia 29 czerwca 2006 r. słowo "mogą" wskazuje, że decyzja w tym zakresie ma charakter uznaniowy, a to znaczy, że organ administracyjny przy ustalonym stanie faktycznym ma możliwość wyboru jednego spośród kilku wariantów rozstrzygnięć. O tym, czy należność powinna być umorzona albo rozłożona na raty, nie rozstrzyga Sąd, lecz organ administracji, który, biorąc pod uwagę takie przesłanki jak możliwości płatnicze dłużnika oraz uzasadniony interes Skarbu Państwa, może, ale nie musi umorzyć te należności. Co prawda, jak wynika z samego tytułu rozporządzenia, jego przepisy stosuje się do umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy – Ordynacja podatkowa, to jednak zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, uprawnione jest posiłkowanie się orzecznictwem ukształtowanym na gruncie właśnie tej ustawy w zakresie umarzania i rozkładania na raty spłaty zaległości podatkowych. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem, wydanie decyzji w oparciu uznanie administracyjne nie zwalnia Sądu z obowiązku oceny, czy spełnione zostały przesłanki określone prawem. Jak trafnie wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z 8 listopada 1996 r. w/s III RN 24/96, uprawnienie organu administracji do wydania decyzji uznaniowej nie zwalnia go z obowiązku zbadania, czy zachodzą w rozpatrywanej sprawie przewidziane ustawą okoliczności uzasadniające umorzenie zaległości podatkowych w całości lub w części. Zaniechanie wyjaśnienia tych istotnych okoliczności powoduje, że decyzja w tym przedmiocie jest dowolnym rozstrzygnięciem, naruszającym art. 7 k.p.a., a nadto wymyka się spod kontroli sądowej. Także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 czerwca 2003 r. w/s III SA 3118/01 (POP 2004/4/77) wskazał, iż uznanie administracyjne nie oznacza swobody decyzji dla organu administracji i ograniczone jest dyrektywami jej wyboru. Opierając się o pogląd wyrażony w tym wyroku można stwierdzić, że obydwa pojęcia tj. i możliwości płatnicze dłużnika, i uzasadniony interes Skarbu Państwa są nieostre, co wymaga ich szczególnie wnikliwej oceny w świetle okoliczności konkretnej sprawy. Ocena ta musi być dokonana w oparciu o obiektywne kryteria, zgodnie z powszechnie akceptowaną hierarchią wartości. Konieczne jest, aby znalazła ona należyte odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Prawidłowe i zgodne z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie jest szczególnie ważne przy decyzjach wydawanych w oparciu o uznanie administracyjne, a zwłaszcza przy decyzjach negatywnych dla obywatela. W takich sytuacjach uzasadnienie powinno szczegółowo wskazywać przyczyny, dla których organ nie zastosował instytucji umorzenia lub rozłożenia na raty zaległej należności. Organ powinien rozważyć szczegółowo kwestie istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności uzasadniających skorzystanie z omawianej instytucji oraz ewentualnie okoliczności uzasadniające zakres ich zastosowania. Brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji uniemożliwia jej właściwą kontrolę ze strony sądu. Z kolei w wyroku z 24 kwietnia 2001 r. w/s I SA/Ka 481/00 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że uwzględnienie wniosku o rozłożenie zapłaty podatku czy zaległości podatkowej na raty co do zasady oczywiście nie stwarza po stronie organu obowiązku rozłożenia podatku (zaległości) na taką liczbę rat, jaką proponuje podatnik. W każdym jednak razie organ powinien przeprowadzić dokładną analizę stanu materialnego podatnika w celu rozłożenia zapłaty podatku (zaległości podatkowej) na taką liczbę rat, która byłaby możliwa do zapłaty w aktualnej sytuacji finansowej podatnika. W wyroku zaś z 12 kwietnia 2001 r. w/s III SA 202/00 NSA podkreślił, iż raty zapłaty zaległości podatkowej powinny być dostosowane do możliwości finansowych wnioskodawców. W przeciwnym razie zastosowana ulga będzie ulgą pozorną, a nie rzeczywistą, gdyż ustalone raty od samego początku będą niemożliwe do zapłacenia przez wnioskodawców. Poglądy te zdaniem Sadu zachowują aktualność na gruncie badanej sprawy. Tymczasem w sprawie tej organy obu instancji ograniczyły się jedynie do stwierdzenia, że sytuacja majątkowa Skarżącego, w szczególności uzyskiwany miesięczny przez niego dochód w wysokości ok. 900 zł, pozwala mu na spłatę rat w wysokości 700 zł miesięcznie i nie odniosły się ani do twierdzeń Skarżącego o ponoszonych przez niego innych wydatkach (m.in. wydatkach mieszkaniowych ok. 500 zł miesięcznie), ani też – poza przytoczonymi ogólnikami – nie podjęły próby bliższego określenia sytuacji Skarżącego, a zwłaszcza ustalenia, jakimi właściwie dochodami dysponuje. W decyzji organu I instancji co prawda znalazła się wzmianka o rencie skarżącego, lecz odstąpiono od podania jej kwoty oraz nie wyjaśniono, jakie konieczne miesięczne wydatki ponosi Skarżący, Tym samym organy nie wyjaśniły relacji wielkości istniejących po stronie Skarżącego zaległości i środków, którymi on dysponuje. Braki w ustaleniach faktycznych dokonanych przez organy obu instancji są zatem istotne, co uzasadnia tezę o naruszeniu w toku postępowania podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 8, art. 75 i art. 77 k.p.a., tj. zasady zaufania do organów Państwa i zasady swobodnej oceny dowodów. Jak wskazano wyżej kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury, zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych. Sąd stwierdził, że w toku tego postępowania nie wyjaśniono w sposób należyty stanu faktycznego, a właściwe w sprawie organy pominęły spoczywający na nich obowiązek rozważenia ustawowych przesłanek obu decyzji, tj. możliwości płatniczych dłużnika. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – w oparciu o przepisy art. 145 § 1 lit. c i art. 152 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji wyroku.