I OSK 213/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Geremek Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 743/07 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia i odszkodowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 października 2007 r., sygn. akt I SA/Wa743/07, po rozpoznaniu skargi T. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2007 r., Nr [...], w przedmiocie wywłaszczenia i odszkodowania, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] maja 2006 r., Nr [...] GK/SP/2006. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2007r. Nr [...] Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu odwołania T. K. od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2006 r. Nr [...] orzekającej o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. K., stanowiącej działkę ewidencyjna Nr [...]w obrębie [...] o pow. 132 m² uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję . W uzasadnieniu decyzji podano, że Prezydent m. st. Warszawy w dniu 28 grudnia 2005 r. wystąpił z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. K., stanowiącej działkę ewidencyjna Nr [...] w obrębie [...] o pow. 132 m² uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...], wskazując, iż przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona pod realizację inwestycji publicznej jakim jest inwestycja drogowa polegająca na budowie odcinków ulic K. i P. klasy D w Warszawie na odcinku o długości 365 m+140 m, dla której Prezydent m. st. Warszawy wydał decyzję Nr [...] o lokalizacji celu publicznego, która została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2004 r. Rokowania mające na celu dobrowolne nabycie nieruchomości zakończyły się niepowodzeniem. Zawiadomieniem z dnia 8 marca 2006 r. Prezydent m. st. Warszawy jako wykonujący zadania starosty wszczął postępowanie wywłaszczeniowe, w trakcie którego w dniu 6 kwietnia 2006 r. została przeprowadzona rozprawa administracyjna. Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Nr [...] Prezydent m. st. Warszawy orzekł o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości i ustalił odszkodowanie z tego tytułu w kwocie 49 432 zł. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ stwierdził, że wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło na wniosek m. st. Warszawy a odszkodowanie z tego tytułu zostało ustalone na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. W wyniku wniesionego przez właściciela nieruchomości – T. K. odwołania od powyższej decyzji, Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że z akt sprawy wynika , że zgodnie z decyzją o ustaleniu celu publicznego Nr [...], przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona pod realizację celu publicznego - budowę odcinków ul. K. i P. klasy D w Warszawie przedmiotowa nieruchomość wchodzi w skład zadania II a budowy " Trasy Siekierkowskiej". Stosownie do art. 129 ust. 1 w związku z art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm. ) odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości ustala starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego. Organ uznał, że sporządzony w trakcie postępowania operat z dnia 24 marca 2006 r. nie budzi zastrzeżeń prawnych i formalnych. Z tych wszystkich względów organ wojewódzki uznał, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji należy uznać za prawidłowe. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi T. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucono tej decyzji naruszenie art. 24 Kpa. Zdaniem skarżącego zarówno wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na rzecz m. st. Warszawy jak i wydanie decyzji wywłaszczeniowej złożył Prezydent m. st. Warszawy, co stanowi naruszenie art. 24 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej o oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi uznał, iż jest ona uzasadniona o tyle, że skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] maja 2006 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd wyjaśniając przesłanki tego rozstrzygnięcia podkreślił , iż starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej (czyli w tym przypadku Prezydent m. st. Warszawy) jest organem właściwym do orzekania o wywłaszczeniu i ustaleniu odszkodowania (art. 112 ust. 4 oraz art. 129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Decyzję pierwszej instancji w niniejszej sprawie wydał Prezydent m. st. Warszawy pełniący funkcję starosty. W dniu 19 maja 2003 r. w sprawie sygn. akt OPS 1/03 Naczelny Sąd Administracyjnym podjął uchwałę, w której stwierdził, że w sprawie o zwrot nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta, jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu, na podstawie art. 24 § Kpa, co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia danej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta. Zdaniem Sądu uchwała ta zawiera szerszą i bardziej uniwersalną zasadę wyłączającą możliwość występowania przez prezydenta miasta na prawach powiatu w tym samym postępowaniu jako strony i jako organu wydającego decyzję. Wskazując na istotę stosunku administracyjnego wyjaśniono , że cechą norm administracyjnoprawnych jest to, że jedną ze stron stosunku kształtowanego przez tę normę jest organ administracji publicznej. W związku z tym powstaje stosunek prawny oparty na nierównorzędności podmiotów (stosunek nadrzędności). Pojawia się zatem władztwo dysponenta władztwa organu administracji publicznej (E. Ochendowski, Prawo administracyjne, Część ogólna, Toruń 1999 r. s. 24-25). Drugim podmiotem jest zaś administrowany, przy czym w ramach postępowania wywłaszczeniowego wszczętego na wniosek jednostki samorządu terytorialnego występują co najmniej dwa podmioty administrowane: wywłaszczany i podmiot ubiegający się o wywłaszczenie. Jednostka samorządu terytorialnego jest więc stroną postępowania ubiegającą się o nabycie konkretnego prawa i nie jest w żadnym razie dysponentem władzy publicznej. Natomiast kierownik tej jednostki tj. prezydent miasta na prawach powiatu jako dysponent władzy publicznej rozstrzyga o władczej ingerencji w prawa do nieruchomości kształtując prawa i obowiązki swojej jednostki. Dlatego też, mimo iż powołana uchwała z dnia 19 maja 2003 r. odnosi się do instytucji zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, to jednak Sąd orzekającym w tej sprawie zaprezentował pogląd, że stanowisko wyrażone w uchwale należy również zastosować w odniesieniu do wywłaszczenia nieruchomości na rzecz miasta na prawach powiatu. W ramach postępowania wywłaszczeniowego toczącego się na wniosek organu wykonawczego miasta na prawach powiatu, dochodzi bowiem do swoistego konfliktu interesów. Prezydent miasta z jednej strony jako sprawujący funkcje starosty rozpatruje swój własny wniosek o wywłaszczenie nieruchomości. Natomiast w postępowaniu przed organem drugiej instancji występuje w dwóch rolach - pierwszej jako organ oraz jako strona ubiegająca się o wywłaszczenie. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 Kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana przez organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24 Kpa. Przy czym naruszenie art. 24 Kpa stanowi zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 3 Kpa podstawę wznowienia postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Prezydent m.st. Warszawy i zaskarżając go w całości podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego i procesowego poprzez błędną wykładnię: 1) art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m. st. Warszawy ( Dz. U. Nr 41 poz.361 ze zm.) zgodnie z którym "Stolica Rzeczypospolitej Polskiej miasto stołeczne Warszawa jest gminą mającą status miasta na prawach powiatu " - poprzez przyjęcie, że w sprawie o wywłaszczenie nieruchomości Prezydent m.st. Warszawy działający jako starosta powiatu warszawskiego i organ właściwy zgodnie z art. 4 pkt 9 b¹ ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) podlega wyłączeniu na podstawie art.24 Kpa 2) art. 4 pkt 9 b¹ ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zgodnie z którym ilekroć w tej ustawie jest mowa o staroście należy przez to rozumieć również prezydenta miasta na prawach powiatu przez przyjęcie , że Prezydent m. st. Warszawy pełniący tę funkcję jako organ - nie może wydawać decyzji wywłaszczeniowych gdy stroną jest gmina-miasto stołeczne Warszawa, 3) art. 21 § 1 pkt 1 kpa, zgodnie z którym właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się w sprawach dotyczących nieruchomości - wg miejsca jej położenia 4) art. 24 kpa - stanowiącego o wyłączeniu pracownika organu administracji publicznej - przez przyjęcie , z naruszeniem ustawowych kompetencji Prezydenta m.st. Warszawy - iż Prezydent ten jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz jako pracownik urzędu miasta a jednocześnie .sprawujący funkcje starosty, podlega wyłączeniu, na podstawie art. 24 kpa bowiem dochodzi tu do swoistego konfliktu interesów. Prezydent miasta jako sprawujący funkcje starosty rozpatruje bowiem swój własny wniosek o wywłaszczenie nieruchomości. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej Prezydent m.st. Warszawy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że wnioskiem z dnia 28 grudnia 2005 r., Nr [...], o wszczęcie postępowania o wywłaszczenie nieruchomości skierowanym do Prezydenta m.st. Warszawy, podpisanym przez zastępcę Dyrektora Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu m.st. Warszawy - zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe nieruchomości położonej przy ul. K. w Warszawie Dzielnica Wawer, stanowiącej własności T. K. Wniosek skierowany był m.in. na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy o ustroju miasta st. Warszawa oraz stosownych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tymi ustawami - miasto st. Warszawy posiada ustrój gminy na prawach powiatu , co oznacza ,że Prezydent pełni również funkcję organu - starosty powiatu dla powiatu jakim jest również m.st. Warszawa. Zgodnie z art. 113 ustawy o gospodarce nieruchomościami - nieruchomość może być wywłaszczona tylko na rzecz Skarbu Państwa albo na rzecz jednostki samorządu terytorialnego - w tym przypadku - Miasta stołecznego Warszawy samodzielnej osoby prawnej. Wskazując na motywy zaskarżonego rozstrzygnięcia zauważono, że przyjęta w nim interpretacja znacznie rozszerzająca pojecie pracownika organu administracji publicznej , podlegającego wyłączeniu na podstawie art. 24 kpa w oparciu o uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 , poprzez pominięcie ustawowego uregulowania ustroju m.st. Warszawy a co za tym idzie - ustawowych kompetencji Prezydenta m.st. Warszawy również jako starosty powiatu i organu właściwego w sprawach wydawania decyzji wywłaszczeniowych powoduje niemożność wykonywania ustawowych zadań starosty Prezydenta m.st. Warszawa, wynikających z ustawy o gospodarce nieruchomościami zwłaszcza, że terytorialnie starostwo powiatu warszawskiego obejmuje wyłącznie teren m.st. Warszawy. A zatem ten organ tak jak w wielu innych miastach działających na prawach powiatu wykonuje swoje zadania w stosunku tylko do jednej gminy będącej tym miastem. Pozbawienie Prezydenta - starosty jego ustawowych zadań na mocy orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego prowadzi do wyeliminowania tego organu i pozbawienie go podstawy działania a w konsekwencji podstawy i racji istnienia. Tym samym więc została podważona ustawowa zasada tworzenia takiego ustroju - gminy (miasta ) na prawach powiatu co znajduje swoje uzasadnienie w art. 1 ust. 1 ustawy o ustroju m.st. Warszawy. Dodatkowo podniesiono , iż zaskarżony wyrok został wydany przed wejściem w życie zmian do ustawy o gospodarce nieruchomościami, które zostały wprowadzone ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173 poz. 1218) i obowiązującej od dnia 20 października 2007 r. Zmiany zostały wprowadzone właśnie na skutek uchwały NSA w art.124 oraz w art.142 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez taksatywne wymienienie spraw w których prezydent miasta sprawujący funkcję starosty został wyłączony na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. Wyłączenie to nie dotyczy spraw związanych z wywłaszczeniem nieruchomości. Tak więc jak konkludowano zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem prawa materialnego oraz procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje : Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustawy tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Natomiast skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie ma usprawiedliwionych podstaw co sprawia , że nie zasługuje na uwzględnienie. Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy oparta została o zarzut wskazany w art. 174 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. naruszenia prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania. Niewątpliwie normami procesowymi wskazanymi w kasacji pozostają zamieszczone w petitum skargi w jej pkt 3 i 4 przepisy art. 21 § 1 pkt. 1 kpa i art. 24 kpa. Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut oparty na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skierowany musi być przeciwko wyrokowi sądu a nie decyzji organu administracji, a także, że nie stanowi wskazania prawidłowej podstawy kasacyjnej naruszenia prawa procesowego powołanie wyłącznie przepisów procedury administracyjnej ( porównaj wyrok z dnia 19 maja 2004 r., sygn. akt FSK 80/04, opublikowany ONSA i WSA Nr 1 z 2004 r. poz. 12 i wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2004 r., sygn. akt GSK1149/04 niepublikowany). Z istoty skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego od wyroku Sądu administracyjnego pierwszej instancji wynika, że podstawą skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego jest naruszenie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podnosząc w tej sprawie zarzut naruszenia przepisów postępowania nie wskazano jednakże w skardze kasacyjnej żadnego konkretnego przepisu prawa procesowego ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) a to nie pozwala na skuteczne odniesienie się do podniesionych naruszeń norm kodeksu postępowania administracyjnego . Nowe rozwiązania prawne wprowadzone ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, regulują w pełni postępowanie przed sądami administracyjnymi, odchodząc zatem od rozwiązania przyjętego w poprzednio obowiązującej ustawie z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). To właśnie w art. 59 tej ustawy znajdowało się odesłanie do enumeratywnie wyliczonych tam przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (Kpa). Wprowadzenie pełnej regulacji ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powoduje, że Sąd administracyjny rozpoznając skargę nie stosuje przepisów k.p.a., a zatem nie można czyniąc Sądowi pierwszej instancji zarzut kasacyjny naruszenia prawa procesowego wywodzić go z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. A tak wadliwie uczyniono w tej sprawie, albowiem w podstawie tejże skargi kasacyjnej powołano się tylko na wskazane wyżej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym za nieusprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia prawa procesowego podniesiony w kasacji. Podobnie jako nieusprawiedliwiony należy ocenić zgłoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię. Naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu i odczytaniu określonej normy prawnej bądź też na zastosowaniu prawa uchylonego. Nie można jednak wbrew zarzutom skargi kasacyjnej przyjąć , że Sąd pierwszej instancji przedstawił w zaskarżonym wyroku błędną wykładnię art. 1ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy jak i art. 4 pkt. 9 b¹ ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z dyspozycji art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy ( Dz. Nr 41 poz. 361 ze zm.) wynika , że stolica Rzeczypospolitej Polskiej miasto stołeczne Warszawa jest gminą mającą status miasta na prawach powiatu. Według art. 4 pkt 9 b¹ ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( tj. Dz. U. Nr 261 z 2004 r. poz. 2603 ze zm.) ilekroć w ustawie jest mowa o staroście – należy przez to rozumieć również prezydenta miasta na prawach powiatu. Mając na uwadze treść powyższych uregulowań , trudno jest przyjąć , że Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok wadliwie odczytał te przepisy , kwestionując ustawowe zasady tworzenia ustroju – (gminy) na prawach powiatu co ma właśnie odzwierciedlać zapis art. 1 ust. 1 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy. Nie można też uznać , że Sąd pierwszej instancji wskazał na wadliwą wykładnie powołanego przepisu art. 4 pkt. 9 b¹ ustawy o gospodarce nieruchomościami , skoro przepis ten stanowi wyjaśnienie (słowniczek) określeń ustawowych zamieszczonych we wskazanej ustawie. Generalnie nie można również podzielić wynikającego ze skargi kasacyjnej stanowiska Prezydenta m. st. Warszawy , iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie przyjął w tej sprawie dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości , że Prezydent m.st. Warszawy działający jako starosta powiatu warszawskiego i organ właściwy zgodnie z art. 4 ust.9 b¹ ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może wydać decyzji wywłaszczeniowej gdy stroną jest gmina – miasto stołeczne Warszawa a w konsekwencji podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 kpa. Przede wszystkim trafnie w okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd pierwszej instancji , powołał się na podjętą w dniu 19 maja 2003 r. w sprawie sygn. akt OPS 1/03 przez Naczelny Sąd Administracyjnym uchwałę, w której przyjęto, że w sprawie o zwrot nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta, jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu, na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 Kpa, co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia danej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta. Pogląd wyrażony w tej uchwale niewątpliwie co zasadnie uznano w zaskarżonym wyroku zawiera szerszą i bardziej uniwersalną zasadę wyłączającą możliwość występowania przez prezydenta miasta na prawach powiatu w tym samym postępowaniu jako strony i jako organu wydającego decyzję, z czym mamy niewątpliwie do czynienia w niniejszej sprawie. Dlatego też mimo , iż powołana uchwała z dnia 19 maja 2003 r. odnosi się do instytucji zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, to jednak Sąd pierwszej instancji w tej sprawie zaprezentował prawidłowy pogląd, że stanowisko wyrażone w tej uchwale należy również zastosować w odniesieniu do wywłaszczenia nieruchomości na rzecz miasta na prawach powiatu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego , Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął , że Prezydent m. st. Warszawy , jako organ gminy mający status miasta na prawach powiatu wykonuje funkcję organu administracji publicznej w zakresie zadań własnych jak i zadań zleconych z zakresu administracji rządowej jest stroną postępowania w sprawie wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania a jednocześnie jako dysponent władzy tj. Starosta rozpatrując swój wniosek o wywłaszczenie nieruchomości uprawniony do wydania decyzji w tej sprawie .Tym samym skoro występuje w dwóch rolach tj. jako organ i jako ubiegający się o wywłaszczenie podlega wyłączeniu stosownie do art. 24 kpa . Dlatego też zasadnie przyjęto w tej sprawie naruszenie art. 24 § 1 pkt. 1 i 4 kpa co w konsekwencji doprowadził do uznania , iż zaistniała w sprawie przesłanka wznowieniowa o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt. 3 kpa a to stanowiło podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Niezależnie od powyższego wbrew poglądowi wyrażonemu w kasacji za stanowiskiem przedstawionym w zaskarżonym wyroku przemawia kolejna nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadzona ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych ustawy ( Dz. U. Nr 173 , poz. 1218) dokonana już po wydaniu zaskarżonych decyzji a obowiązująca od dnia 20 października 2007 r. stąd też fakt ten ma w okolicznościach rozpoznawanej sprawy jedynie walor informacyjny . Niewątpliwym jest , iż w szczególności nowelizacja dotycząca art. 124 ust. 8 i 142 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami uwzględniła powołaną wyżej uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/2003 przyjmując , iż w sprawach o których mowa w tych przepisach w ust. 1 ( tj. ograniczenia w drodze decyzji sposobu korzystania z nieruchomości poprzez zezwolenie na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości ciągów drenażowych , przewodów i urządzeń (.....) przy braku zgody właściciela nieruchomości lub użytkownika wieczystego -art. 124 , zwrotu wywłaszczonej nieruchomości –art. 142 ) w których stroną postępowania jest gmina , powiat , prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. Wprawdzie wskazane wyżej rozwiązania prawne dotyczą wyłączenia z mocy prawa prezydenta miasta na prawach powiatu sprawującego funkcję starosty od podejmowania decyzji w sprawach dotyczących zwrotu wywłaszczonej nieruchomości , jak i ograniczenia w drodze decyzji sposobu korzystania z nieruchomości gdy gmina lub powiat są stroną postępowania administracyjnego , to brak takiego zapisu w odniesieniu do spraw dotyczących wywłaszczenia nieruchomości i wypłacenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie przesądza tego , iż w takich sprawach prezydenta miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty w sytuacji gdy gmina lub powiat są stroną takiego postępowania nie podlega wyłączeniu od rozstrzygania. Brak wyraźne uregulowania w tym zakresie nie świadczy , że wyłączenie to nie dotyczy spraw związanych z wywłaszczeniem nieruchomości. Wprost przeciwnie wykładnia systemowa ustawy o gospodarce nieruchomościami w zaprezentowanym brzmieniu już po nowelizacji w szczególności art. 124 ust. 8 tej ustawy gdzie tylko w sytuacji ograniczania prawa własności takie wyłączenie następuje z urzędu świadczy o tym , że przy jeszcze większej ingerencji w prawo własności jakim jest jego wywłaszczenie, należy uznać , iż wyłączenie takie o jakim wyżej mowa dotyczy także spraw o wywłaszczenie nieruchomości i przyznanie odszkodowania . Dlatego też przy uwzględnieniu powyższych rozważań nie można było podzielić zarzutów skargi kasacyjnej . Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny wobec zgłoszenia nieusprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji wyroku .