II SA/Gl 425/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy referent Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2007 r. sprawy ze skargi D. N. i A. N. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót budowlanych oddala skargę. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 czerwca 2004 r. sygn. akt II SA/Ka 792/03 wskutek skargi D. N. i A. N. uchylono decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty T. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia T. K. pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego i bezodpływowego osadnika ścieków na działce nr [...] w N. W uzasadnieniu wyroku podano, że dojazd i dojście od ulicy [...] jako drogi publicznej do działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym, przewidziany przez działkę nr [...] (stanowiącej współwłasność inwestorki w [...] części) i działkę nr [...], obciążonej służebnością przejazdu i przechodu na jej rzecz, nie spełniał wymogów z § 14 ust. 1 i 2 rozp. z 1994 r. w sprawie warunków technicznych... Nadto, z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego, inwestor nie przedłożył wymaganej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla realizacji zbiornika ścieków, jako że decyzja Wójta Gminy T. z dnia [...] r. dotyczyła jedynie zamierzenia, obejmującego budynek mieszkalny. Następnie wyrokiem z dnia 10 maja 2005 r. sygn. akt OSK 1567/04 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną T. K. W motywach tego wyroku stwierdzono jednak, że dojazd i dojście o szerokości 3 i 4 m, nie narusza wymogów § 14 ust. 1 warunków technicznych. Z kolei Starosta T. decyzją z dnia [...] r. nr [...] umorzył postępowanie z wniosku T. K. o udzielenie pozwolenia na budowę – wobec zrealizowania przedmiotowej inwestycji. W tej sytuacji w dniu [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. powiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, a następnie postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] organ ten na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), wstrzymał roboty budowlane oraz nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni oceny technicznej wykonanych robót budowlanych. Wreszcie, decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ nadzoru budowlanego I instancji orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w powyższej sprawie. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołano przepisy art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że budowa budynku jednorodzinnego i zbiornika nieczystości ciekłych została zrealizowana na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która została następnie uchylona wyrokiem sądu administracyjnego. Powołując się na wynik oględzin z dnia [...] r. oraz przedłożoną ocenę techniczną sporządzoną przez biegłego rzeczoznawcę d/s budowlanych, organ administracji stwierdził, że budowa jest zgodna z wymogami przepisów warunków technicznych, obiekty zrealizowano zgodnie z projektem budowlanym i pod nadzorem uprawnionego kierownika budowy, zaś ich stan techniczny jest bardzo dobry. Organ administracji podkreślił też, że przedmiotowy budynek nie został posadowiony na trasie przebiegu rowu melioracyjnego, przebiegającego przez działkę inwestora. Na tej podstawie organ uznał, że brak jest podstaw do wydania nakazu wykonania przez inwestora określonych czynności lub robót budowlanych w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. Zatem postępowanie podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe. W odwołaniu od decyzji D. N. i A. N. jako właściciele działki sąsiedniej nr [...] oraz współwłaściciele działki drogowej nr [...], podnieśli iż w przedmiotowej sprawie wyrazem legalizacji robót może być jedynie udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu, zaś orzekanie o prawidłowości wykonania prac musi obejmować wszystkie elementy dotyczące zagospodarowania całej działki. Tymczasem organ I instancji uniemożliwił im wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego, gdyż pomimo ich wniosku o wydanie uwierzytelnionej kopii oceny stanu technicznego, co było niezbędne w celu konsultacji z ekspertami, nie odniósł się do takiego żądania i podjął kwestionowaną decyzję. Odwołujący się wskazali też, że ocena nie zawiera badań geotechnicznych podmokłego terenu i wpływu na statykę budynku inwestora, zwłaszcza że zalewanie terenu jest wynikiem niewykonania nakazu likwidacji rur rowu melioracyjnego, wydanego przez wójta gminy. Stąd też odwołujący się wnieśli o uchylenie decyzji organu I instancji oraz wyegzekwowanie nakazu o rozbiórce zasypanego rowu melioracyjnego i przedłożenie oceny geotechnicznej podłoża gruntowego. Zaskarżoną decyzją, podjętą z up. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, podzielając jego ustalenia faktyczne i pogląd prawny o bezprzedmiotowości postępowania w przypadku, gdy roboty budowlane wykonane na podstawie pozwolenia na budowę, następnie uchylonego, nie uchybiają żadnym przepisom budowlanym i warunkom technicznym. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ II instancji podał, że w obowiązującym stanie prawnym decyzja o pozwoleniu na użytkowanie może być wydana wyłącznie w przypadku wystąpienia przesłanek z art. 55 Prawa budowlanego, co nie ma miejsca w niniejszej sprawie. W tymże przypadku winno zaś nastąpić jedynie zawiadomienie o zakończeniu budowy. Organ odwoławczy nie podzielił też zarzutu pozbawienia odwołujących się udziału w postępowaniu, wskazując na wymogi z art. 73 § 2 kpa w postaci wykazania ważnego interesu w uzyskaniu dokumentu. Wreszcie, kwestia naruszenia stosunków wodnych była przedmiotem odrębnego postępowania. Stąd też odwołania nie uwzględniono, podkreślając że przedmiotowa budowa nie koliduje z prawnie chronionym interesem odwołujących się. W skardze do sądu administracyjnego D. N. i A. N. wnieśli o uchylenie decyzji jako wydanych wskutek błędnej oceny zebranego materiału dowodowego, wadliwej podstawy prawnej rozstrzygnięć oraz pozbawienia ich prawa do obrony i prawa do sądu w toku prowadzonego postępowania. Ponawiając argumentację, zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji, skarżący podnieśli, iż w niniejszej sprawie należało wydać decyzję pozwalającą na wznowienie robót, wstrzymanych prawomocnym postanowieniem, jako że umorzenie postępowania nie zmieniło sytuacji prawnej obiektu po uchyleniu pozwolenia na budowę. Nie wyjaśniono też odległości budowy od cieków wodnych. Skarżący ponowili nadto zarzut naruszenia prawa czynnego udziału w postępowaniu z uwagi na niewydanie im żądanego odpisu oceny technicznej. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. W kolejnym piśmie procesowym D. N. zarzuciła, że budowa narusza wymóg zawarty w pkt III decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] r., dotyczący powierzchni działki budowlanej, a także pkt V tejże decyzji w postaci obowiązku zagospodarowania rowu zgodnie z zasadami prawa wodnego. Skarżąca wskazała też, że działka inwestora nie ma drogi dojazdowej. Wreszcie, zarzuciła że z uwagi na zły stan rowu melioracyjnego, dochodzi do zalewania terenu i zanieczyszczania środowiska. W toku rozprawy sądowej skarżąca zarzuciła, że niedopuszczalne było wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę na terenie nieprzygotowanym pod względem melioracyjnym i geologicznym, ani też podejmować rozstrzygnięć przed zakończeniem postępowania w sprawie drogi dojazdowej. Wreszcie skarżąca wskazała na fakt zalewania przedmiotowego szamba na działce sąsiedniej. Uczestniczka postępowania wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa materialnego, ani też w toku postępowania organy administracji nie naruszyły reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wskutek wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę oraz umorzenia postępowania w tym przedmiocie, w niniejszej sprawie wdrożono postępowanie przed organami nadzoru budowlanego w trybie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Podzielić należy pogląd organów administracji, iż roboty budowlane zrealizowane zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę w okresie ważności takiej decyzji, która jednak została następnie uchylona na mocy wyroku sądu administracyjnego, nie mogą być kwalifikowane jako samowola budowlana z art. 48 ust. 1 prawa budowlanego, lecz inny przypadek, określony w art. 50 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Prowadzone w tym trybie postępowanie zmierzać zaś winno przede wszystkim do usunięcia tych wadliwości udzielonego pozwolenia na budowę, które skutkowały jako wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Niezależnie od takiego zakresu oceny zrealizowanych już robót, organy nadzoru budowlanego zobligowane są do ich zbadania w aspekcie zgodności z wymogami prawa budowlanego, wynikającymi z art. 5 ust. 1 prawa budowlanego. Przepis ten nakłada bowiem obowiązek budowy obiektu wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in.: 1) spełnienie wymagań podstawowych dotyczących: a) bezpieczeństwa konstrukcji, b) bezpieczeństwa pożarowego, c) bezpieczeństwa użytkowania, d) odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska, e) ochrony przed hałasem i drganiami, f) oszczędności energii i odpowiedniej izolacji cieplnej przegród, 2) warunki użytkowe zgodne z przeznaczeniem obiektu, a w szczególności w zakresie: a) zaopatrzenia w wodę i energię elektryczną oraz odpowiednio do potrzeb, w energię cieplną i paliwa, b) usuwania ścieków, wody opadowej i odpadów, 3) możliwość utrzymania właściwego stanu technicznego, 4) odpowiednie usytuowanie na działce budowlanej, 5) poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Mając na uwadze taki zakres wymogów budowy obiektu, w niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego I instancji przeprowadził dowód z oględzin nieruchomości oraz nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych. Na tej podstawie ustalono następnie, że budowa nie narusza przepisów techniczno-budowlanych, zaś stan techniczny obiektów jest bardzo dobry. Zdaniem sądu administracyjnego, brak podstaw prawnych do kwestionowania prawidłowości powyższych ustaleń faktycznych. Przed wydaniem decyzji skarżącym umożliwiono bowiem zapoznanie się z materiałem dowodowym, zaś skarżąca z tych uprawnień skorzystała. Nie było zatem żadnych przeszkód, aby skarżący poczynili we własnym zakresie notatki i odpisy z akt sprawy, skoro uważali za niezbędne skorzystanie z konsultacji z osobą, legitymującą się wiedzą specjalistyczną. Uchybienie organu I instancji, który wbrew wymogowi z art. 74 § 2 kpa, nie wydał postanowienia o odmowie wydania uwierzytelnionych odpisów akt sprawy, nie mogło mieć zatem istotnego wpływu na wynik sprawy, a w żadnym wypadku nie podpadało pod przypadek pozbawienia gwarancji procesowych z art. 10 § 1 kpa. Stąd też przyjąć należy, iż organy administracji dochowały zasad oceny materiału dowodowego, zaś poczynione ustalenia faktyczne nie mogą być uznane za dowolne w świetle art. 80 i art. 81 kpa. Nie mógł odnieść skutku zarzut co do nienależytego stanu technicznego osadnika na ścieki z uwagi na jego zalewanie wodami opadowymi. Tego typu okoliczność została bowiem podniesiona dopiero w toku rozprawy sądowej, podczas gdy sądowa kontrola decyzji sprawowana jest na podstawie stanu faktycznego i prawnego z daty wydania zaskarżonego aktu. Wyjaśnić też przyjdzie, iż w świetle prawidłowo poczynionych ustaleń faktycznych co do stanu technicznego przedmiotowych obiektów w postaci budynku mieszkalnego i osadnika, zasadnie organy dopatrzyły się podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. Brak było bowiem przesłanek do wydania jakichkolwiek nakazów z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego w postaci zaniechania dalszych robót budowlanych, rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Wszak w świetle materiału fotograficznego i opinii technicznej, w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego, budowa była już zakończona i nie wymagała żadnych czynności lub robót budowlanych w celu dostosowania do wymogów prawa budowlanego, co było istotne dla niniejszego postępowania przed organami nadzoru budowlanego. W szczególności, wskazać należy, iż w świetle stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawartego w wyroku z dnia 10 maja 2005 r. sygn. akt OSK 1567/04, istniejący dojazd i dojście do działki budowlanej spełnia wymogi techniczno-budowlane. Podgląd ten wiąże zaś organy administracji i skład orzekający w niniejszej sprawie. Ostatecznie przyczyną uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę stała się jedynie kwestia braku decyzji o warunkach zabudowy dla zbiornika na nieczystości. Zbiorniki takie mogą być realizowane jedynie na terenach nieskanalizowanych, z zachowaniem odległości od okien i drzwi (5 m) oraz granicy działki sąsiedniej, drogi (ulicy) lub ciągu pieszego (2 m). Wymogi w tym zakresie wynikają z § 34, § 35 i § 36 ust. 2 rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Przedmiotowy zbiornik spełnia zaś powyższe wymogi, jako że zachowano odległości, określone przepisami techniczno-budowlanymi, zaś działka nie ma możliwości podłączenia do sieci kanalizacyjnej, co wynika z pkt VII ppkt 3 prawomocnej decyzji Wójta Gminy T. z dnia [...] r. w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy budynku mieszkalnego (k. 11 akt adm.). Chybiony jest też zarzut skargi, iż działka nr [...] nie ma waloru budowlanego z uwagi na fakt usytuowania na jej terenie rowu melioracyjnego. Taki stan rzeczy nie zmniejsza bowiem wymaganej przywołanym w tej decyzji planem miejscowym, powierzchni [...] m2. Prawo budowlane nie reguluje też kwestii odległości obiektów budowlanych od rowu melioracyjnego. Podkreślić przyjdzie, iż sporne roboty budowlane nie obejmowały przebudowy tegoż rowu, zaś na jego trasie nie usytuowano żadnych obiektów. Kwestia wykonania wydanych w odrębnym postępowaniu nakazów co do tegoż rowu melioracyjnego nie należy zaś do organów nadzoru budowlanego i nie ma wpływu na ocenę legalności budowy budynku i osadnika na ścieki. Inną rzeczą jest też przystąpienie do użytkowania przedmiotowych obiektów. Sprawa ta nie była przedmiotem niniejszego postępowania. Trafnie jednak wskazał organ odwoławczy, iż w niniejszej sprawie inwestor nie jest zobligowany do uzyskania decyzji w tym przedmiocie zgodnie z art. 55 Prawa budowlanego, skoro nie wydano decyzji z art. 51 ust. 4 tej ustawy. Prawo budowlane jednoznacznie przewiduje też wydanie decyzji, stwierdzającej wykonanie obowiązków, nałożonych w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2. Skoro w niniejszej sprawie takich obowiązków nie nałożono wobec zgodności wykonanych robót z prawem budowlanym, to tym samym nie ma podstaw prawnych do podejmowania kolejnych decyzji. Decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych wydaje się zaś jedynie w przypadku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a więc w razie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, co jednoznacznie wynika z treści art. 51 ust. 4 ustawy. Zauważyć też przyjdzie, iż kwestie te nie mają żadnego znaczenia z punktu widzenia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, do których należą skarżący, zaś sedno ich roszczeń i sporu sąsiedzkiego dotyczy nie przedmiotowego budynku mieszkalnego i osadnika na ścieki, lecz rowu melioracyjnego na działce inwestora. Stan techniczny tego rowu był jednak przedmiotem odrębnego postępowania i nie ma żadnego związku z niniejszą sprawą. Z tych wszystkich względów skarga podlegała oddaleniu jako nieuzasadniona na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.