II SA/Wa 761/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Jacek Fronczyk, Protokolant D. K., po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2007 r. sprawy ze skargi Zarządu Dzielnicy Ś. m. W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie przeznaczenia lokalu na lokal socjalny - oddala skargę - Wojewoda Mazowiecki rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lutego 2007r. nr [...] stwierdził nieważność uchwały Zarządu Dzielnicy Ś. m. W. z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w sprawie przeznaczenia lokalu nr [...] przy ul. [...] na lokal socjalny, na podstawie art.91 ust. 1 w związku z art. 85 i 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.). Wojewoda Mazowiecki w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podał, że w dniu [...] listopada 2006r. Zarząd Dzielnicy Ś. m. W. podjął uchwałę w sprawie przeznaczenia lokalu nr [...] przy ul. [...] na lokal socjalny, która w jego ocenie narusza prawo. Wskazano, że aby przeznaczyć dany lokal na lokal socjalny, musi on spełnić uprzednio wymogi określone w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (Dz. U. z 2000r. Nr 80, poz. 903 ze zm.), tj. być samodzielnym lokalem mieszkalnym w rozumieniu tej ustawy, nawet biorąc pod uwagę fakt, że lokal (socjalny) może mieć obniżony standard, jak stanowi art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.). Spełnienie wymagań, o których mowa wyżej zgodnie z art. 2 ust.3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali stwierdza starosta (w sprawie Prezydent m. W.) w formie zaświadczenia. Tymczasem Zarząd Dzielnicy Ś. przed podjęciem uchwały takiego zaświadczenia nie uzyskał, a wręcz przeciwnie, prawomocnym postanowieniem nr [...] Prezydenta m. W. z dnia [...] lutego 2006 r. odmówiono wnioskodawcy Wydziałowi Zasobów Lokalowych Urzędu Dzielnicy Ś. m. W. wydania zaświadczenia o samodzielności przedmiotowego lokalu. W związku z tym Zarząd Dzielnicy nie miał podstaw prawnych do przeznaczenia tego lokalu na lokal socjalny. Skargę do Sądu na powyższe rozstrzygnięcie skierował Zarząd Dzielnicy Ś., podejmując w tym przedmiocie uchwałę w dniu [...] marca 2007 r. nr [...]. Wnoszący skargę wniósł o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego, zasądzenie od Wojewody Mazowieckiego kosztów postępowania oraz, w razie stwierdzenia w toku rozpoznawania sprawy istotnych naruszeń prawa lub okoliczności mających wpływ na ich powstanie, poinformowanie Prezesa Rady Ministrów o tych faktach w trybie art. 155 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2000 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono brak podstawy prawnej oraz błędną wykładnię przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 2004 roku o własności lokali oraz ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że rozstrzygnięcie nadzorcze zostało oparte na przepisach ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, które odnoszą się wyłącznie do organów gminy. Powołana podstawa prawna, w szczególności art. 85, 86 oraz 91 ostatnio powołanej ustawy jak również art. 1 ust. 1 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy nie może odnosić się do uchwał podejmowanych przez jednostki pomocnicze, jaką jest dzielnica w mieście [...] W. Podstawa prawna powołana przez Wojewodę Mazowieckiego daje mu prawo wydawania rozstrzygnięć nadzorczych wyłącznie w stosunku do uchwał lub zarządzeń podjętych przez organy gminy. W ocenie wnoszącego skargę, ustawa nie przewiduje dla wojewody kompetencji do rozstrzygania w drodze nadzoru o zgodności z prawem uchwał organów jednostek pomocniczych jednostek samorządu terytorialnego, w tym dzielnic m. W. W ocenie wnoszącego skargę, przepisy ustawy o samorządzie gminnym oraz o ustroju miasta stołecznego Warszawy z 15 marca 2002 r. nie nadają dzielnicy m. W statusu jednostki samorządu terytorialnego (jest jednostką pomocniczą), a tylko takie umiejscowienie w systemie prawa samorządowego dzielnicy w m. W. mogłoby powodować, że nadzór nad czynnościami podejmowanymi przez jej organy miałby wojewoda. Na taki wniosek wskazuje, zdaniem skarżącego, przepis § 20 Statutu dzielnicy w Gminie Warszawa – Centrum, który, na mocy art. 19 ustawy o ustroju m. st. Warszawy, obowiązuje nadal. Zgodnie z ust. 4 powołanego przepisu Statutu tej dzielnicy, nieważność uchwały w całości lub w części stwierdza w przypadku uchwał Zarządu Dzielnicy – Zarząd Gminy (...)". Obecnie, po zmianie ustrojowej, odpowiednikiem Zarządu Gminy jest Prezydent m. W., któremu przesyłane są wszystkie uchwały Zarządu Dzielnicy. Prezydent nie unieważnił przedmiotowej uchwały w trybie nadzoru. Powołane przepisy nie upoważniają Wojewody Mazowieckiego do wykonywania nadzoru nad czynnościami organów dzielnicy Ś. m. W. Zarząd Dzielnicy Ś. stwierdził, że regulacja kwestii związanych z lokalem socjalnym i innymi lokalami przeznaczonymi na trwały pobyt zawarta w ustawie o ochronie praw lokatorów (...) nie odnosi się do ustawy o własności lokali, gdyż definicje zawarte w tej ostatniej ustawie stosuje się do lokali dopiero na etapie sprzedaży. W odniesieniu do najmu lokali komunalnych zastosowanie mają definicje zawarte w ustawie o ochronie praw lokatorów, które nie wskazują, aby lokal socjalny musiał być lokalem samodzielnym w rozumieniu ustawy o własności lokali. Wojewoda dokonał więc nieuprawnionego, na etapie wskazywania lokalu jako lokalu socjalnego, połączenia definicji ustawowych lokalu zaczerpniętych z dwóch ustaw, z których ustawa o własności lokali nie będzie miała zastosowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi podniesiono, że zarówno na podstawie obowiązującej ustawy z 15 marca 2002r. o ustroju m. st. Warszawy jak i ustawy poprzedniej z 25 marca 1994 r. o ustroju m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 48, poz. 195 ze zm.) Wojewoda mógł sprawować i sprawował faktycznie nadzór również nad uchwałami organów jednostek pomocniczych dzielnic m. W. Uzasadniając, organ powołał się na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego przyjęte w uchwale z 27 września 1994 r. sygn. akt W.10/93 (OTK 1994/2/46) oraz uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2000 r. OSA 2/00 (ONSA 2001, Nr 2, poz. 48), w której stwierdzono, że ze względu na przekazanie dzielnicom określonych zadań i kompetencji należących do właściwości gmin, do organów dzielnicy stosuje się rozdział 10 ustawy o samorządzie gminnym włącznie ze skargą w trybie art. 101 ustawy. Ponadto wskazano w tym względzie także na stanowisko Sądu Najwyższego przyjęte w postanowieniu z dnia 24 września 1997r. sygn. akt. III RN 41/97. Wojewoda uznał, że lokal socjalny zawsze musi spełniać warunek samodzielności w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali. Zwrócono uwagę, że Zarząd Dzielnicy wystąpił do Prezydenta o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu i nie złożył zażalenia od postanowienia z [...] lutego 2006 r. o odmowie jego wydania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym stosownie do § 2 ust. 1 powołanej ustawy, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu nadzoru, Sąd nie stwierdził, aby organ podejmujący w badanej sprawie rozstrzygnięcie, dopuścił się naruszenia prawa materialnego, ewentualnie przepisów postępowania administracyjnego w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarząd Dzielnicy Ś. m. W. w dniu [...] marca 2007r. podjął uchwałę o wniesieniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2007 r. na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 6, 5 ust. 4 oraz 19 w związku z art. 11 ust. 2 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy w związku z § 20 ust. 4 Statutu dzielnicy w gminie W. stanowiącym załącznik do uchwały nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] listopada 2000 roku zmienionej uchwałą nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] kwietnia 2002 r. Zgodnie z art. 98 ustawy gminnej, rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1 tej ustawy, a także stanowisko zajęte w trybie jej art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo, którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (ust. 3). Nie ulega wątpliwości, że dzielnice m. W. nie mają osobowości prawnej. Rola dzielnic w przypadku gmin w. w wykonywaniu działalności gminnej jest podkreślona w sposób szczególny w ustawie z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy. Utworzenie, bowiem dzielnicy będącej jednostką pomocniczą gminy - osoby prawnej jest obowiązkowe (art. 5 ust. 1 ustawy o ustroju m. st. Warszawy). Utworzenie dzielnic związane jest z przekazaniem im określonych zadań i kompetencji należących do właściwości gminy. Jednostki pomocnicze są częściami większej struktury organizacyjnej, czyli gminy, a działalność ich organów należy zaliczyć do kategorii działalności władz gminy, bowiem wykonują działalność gminną, tak jak gmina i jej organy. Skoro zaś dzielnica prowadzi działalność tak jak gmina i jej organy, należy przyjąć, że przepis art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jakkolwiek używa określenia "gmina", odnosi się także do dzielnicy. Brak w ustawie o ustroju m. st. Warszawy odesłania do odpowiedniego stosowania w sprawach nieuregulowanych przepisów ustawy o samorządzie gminnym nie dowodzi, że przepisy te nie będą miały zastosowania. Brak tego zapisu można rozstrzygnąć stosując regułę lex specialis derogat legi generali, gdyż ustawa warszawska stanowi akt normatywny szczególny w stosunku do aktu ogólnego, jakim jest ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Według zasad ogólnych wyrażonych w art. 5 oraz art. 35 i art. 37 ustawy o samorządzie gminnym, dzielnice mają swoje organy uchwałodawcze i wykonawcze oraz określony zakres działania. Organem wykonawczym dzielnicy jest jej zarząd (art. 6 ustawy o ustroju m. st. Warszawy), a jej organem stanowiącym i kontrolnym jest rada dzielnicy. Dzielnica działa na podstawie statutu dzielnicy oraz innych uchwał Rady m. W. przekazujących dzielnicy zadania i kompetencje gminne i powiatowe, zadania zlecone gminie z zakresu administracji rządowej oraz zadania realizowanie na podstawie porozumień zawartych pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego. Statut dzielnicy nadaje Rada m. W. określając jej nazwę, granice, zadania i kompetencje oraz zasady i tryb funkcjonowania jej organów (art. 5 ust. 4 w związku z art. 11 ust. 1 i ustawy o ustroju m. st. Warszawy). Dzielnica w zakresie przekazanych jej zadań posiada zdolność sądową w rozumieniu przepisu art. 25 § 2 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skoro Wojewoda Mazowiecki stwierdził nieważność uchwały Zarządu Dzielnicy Ś. w sprawie utrzymania i eksploatacji gminnych zasobów lokalowych, którą to sprawę zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy o ustroju m. st. Warszawy, przekazano do zakresu działania dzielnicy, to tym samym nie można wskazanej jednostce organizacyjnej samorządu terytorialnego odmówić prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tym zakresie. Według komentarza do przepisu art. 25 § 2 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Komentarz do Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Zakamycze 2006, wyd. II), zdolność sądowa samorządowych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej związana jest przede wszystkim z możliwością występowania przez nie w charakterze skarżącego (uczestnika postępowania). Mogą być one bowiem adresatem praw i obowiązków wynikających z władczego działania organów (samorządowych). Oczywiście taka jednostka nie może być utożsamiana z organami administracji samorządowej, gdyż prawa do działania w sferze imperium nie posiadają. Wyposażone są natomiast w prawo do władczego działania poddanego sądowej kontroli. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie przysługiwało Dzielnicy prawo do złożenia skargi na przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego, a zatem zarząd dzielnicy będący organem wykonawczym dzielnicy, którego jednocześnie dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze mógł skutecznie (na zasadzie analogii z art. 31 ustawy o samorządzie gminnym) wnieść skargę na podstawie podjętej w tym przedmiocie uchwały. W ocenie Sądu, w sprawach zadań i kompetencji Gminy powierzonych jej wprost ustawą, nie zachodzi konieczność żądania od organów dzielnicy przedstawienia odpowiedniego upoważnienia organu Gminy do ich realizacji przewidzianego w przepisie § 4 Statutu dzielnicy w gminie W., stanowiącym załącznik do uchwały nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] listopada 2000 roku, zmienionej uchwałą nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] kwietnia 2002r. ([...]). Należy zauważyć bowiem, że wskazany ostatnio § 4 w związku z § 3 tego Statutu będzie miał zastosowanie w zakresie działań organów Dzielnicy określonych w tym Statucie oraz odrębnych uchwałach Rady Gminy innych niż powierzone ustawą warszawską. Jeśli zaś chodzi o merytoryczną ocenę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego to jest ono zgodne z prawem. Wojewoda Mazowiecki prawidłowo ocenił, że uchwała Zarządu Dzielnicy Ś. m. W. z dnia [...] listopada 2006 r. w sprawie przeznaczenia lokalu nr [...] przy ul. [...] na lokal socjalny narusza prawo. Lokal socjalny to, zgodnie z definicją ustawową zawartą w przepisie art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego, lokal nadający się do zamieszkania ze względu na wyposażenie i stan techniczny, którego powierzchnia pokoi przypadająca na członka gospodarstwa domowego najemcy nie może być mniejsza niż 5 m², a w wypadku jednoosobowego gospodarstwa domowego 10 m², przy czym lokal ten może być o obniżonym standardzie. Warunki lokalu nadającego się do zamieszkania określa rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz. Ust. Nr 74 poz. 836), wydane na podstawie art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Rozporządzenie to określa warunki techniczne użytkowania budynków mieszkalnych, wraz ze związanymi z nimi instalacjami i urządzeniami technicznymi. Zgodnie z definicją w nim zawartą, lokalem jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb, wraz z innymi pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi lub też budynek mieszkalny, w którym znajduje się tylko jeden lokal mieszkaniowy, jeżeli taki dom lub lokal posiada odrębne wejście z zewnątrz budynku lub z klatki schodowej. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy takich cech lokal nr [...] przy ul. [...] nie spełnia, ponieważ nie jest wydzielony trwałymi ścianami. Tym samym nie sposób też ocenić czy spełnia normy powierzchni określone w art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy z 21 czerwca 2001r. W związku z powyższym, bez wpływu na wynik sprawy pozostaje fakt, że organ definiując lokal socjalny odwołał się do definicji lokalu samodzielnego w rozumieniu ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali, skoro pojęcia te w świetle przeprowadzonej wyżej analizy obowiązujących przepisów nie pozostają ze sobą w sprzeczności. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2000 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd nie uwzględnił wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, ponieważ zgodnie z art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, przysługuje skarżącemu od organu w wypadku uwzględnienia skargi, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca.