I OSK 15/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia WSA del. Arkadiusz Despot – Mładanowicz (spr.) Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 9 października 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 kwietnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Gl 86/05 w sprawie ze skargi U. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, 2) przyznaje od Skarbu Państwa na rzecz adwokata A. C. wynagrodzenie w kwocie 180 (sto osiemdziesiąt) zł wraz z należnym podatkiem od towarów i usług tytułem kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Gl 86/05 oddalił skargę U. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Prezydent Miasta T. decyzją z dnia [...] domówił przyznania U. O. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad córką D. O., ponieważ z przedłożonej dokumentacji wynikało, że dziecko nie spełnia wymogów do otrzymania tego świadczenia. Organ zwrócił uwagę, iż D. O. została zaliczona do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności od dzieciństwa, natomiast opinia psychologa będącego biegłym sądowym nie może być podstawą do przyznania świadczenia. Odwołując się od decyzji U. O. podniosła, że Sąd Okręgowy - Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w K. Ośrodek Zamiejscowy w R. wyrokiem z dnia 17 listopada 1999 r. przyznał jej córce rentę rodzinną od 1 grudnia 1998 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że D. O. jest osobą całkowicie niezdolną do pracy i samodzielnej egzystencji. Ponadto zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych orzeczenie lekarza orzecznika ZUS o całkowitej niezdolności do pracy ustalone na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych traktowane jest na równi z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Do dnia 30 kwietnia 2004 r. otrzymywała ona zasiłek stały. Na wezwanie organu drugiej instancji U. O. oświadczyła, że nie podejmowała żadnych działań zmierzających do zmiany orzeczenia o stopniu niepełnosprawności córki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i stwierdził, że U. O. w oparciu o art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może otrzymać świadczenia pielęgnacyjnego. Organ odwoławczy dokonał analizy sytuacji prawnej strony w kontekście art. 58 ustawy o świadczeniach rodzinnych i doszedł do wniosku, że nie spełnia ona warunków przyznania świadczenia, określonych w dotychczasowych przepisach. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach U. O. zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie art. 3 pkt 21b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.). Zdaniem skarżącej jej córka została uznana za całkowicie niezdolną do pracy przez lekarza orzecznika ZUS orzeczeniem z dnia [...] lutego 1998 r., nadto sąd powszechny, na podstawie opinii biegłego psychologa przyznając prawo do renty rodzinnej po zmarłym ojcu, orzekł, że jest całkowicie niezdolna do pracy i samodzielnej egzystencji. W ocenie skarżącej orzeczenie o całkowitej niezdolności do pracy wydane zostało na podstawie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach podniósł, że podstawę rozstrzygnięcia w sprawie mogą stanowić regulacje zawarte w art. 17 i art. 58 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. W odniesieniu do art. 17 wymienionej ustawy Sąd podkreślił, iż spornym zagadnieniem jest kwestia legitymowania się przez córkę skarżącej orzeczeniem niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współdziałania opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z przedłożonego orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w K. z dnia [...] listopada 1998 r. wynika, że D. O. została zaliczona do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Skarżąca nie podejmowała działań zmierzających do zmiany tego orzeczenia. Sąd pierwszej instancji podniósł, że skarżąca swoje twierdzenia opierała na wyroku Sądu Okręgowego w K. Ośrodek Zamiejscowy w R. z dnia 17 listopada 1999 r. [...], jednakże sąd powszechny w tym wyroku zajął się jedynie rentą rodzinną dla D. O.. Sąd nie rozstrzygał, czy wymieniona spełnia wymogi, o jakich mowa w art. 12 ust. 2 w związku z art. 13 ust. 5 ustawy o rentach i emeryturach z FUS, czyli o całkowitej niezdolności do pracy i samodzielnej egzystencji. Powoływana opinia biegłego psychologa była elementem postępowania dowodowego w ramach wskazanego postępowania i nie może zastępować orzeczenia lekarza orzecznika ZUS oraz sądu w tym zakresie. Następnie Sąd pierwszej instancji wskazał, iż stosownie do art. 58 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych osoba otrzymująca zasiłek stały na podstawie przepisów o pomocy społecznej do dnia wejście w życie ustawy w związku z pielęgnacją dziecka legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazanymi, o których mowa w art. 6b ust. 3 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. Nr 123, poz. 776 ze zm.) nabywa prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17, do dnia 31 sierpnia 2005 r., jeżeli spełnia warunki określone w dotychczasowych przepisach. Sąd analizując zmiany stanu prawnego zauważył, iż świadczenie w postaci zasiłku stałego przysługiwało skarżącej do 31 maja 2003 r. natomiast Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w T. pismem z dnia 20 czerwca 2003 r. poinformował ją o otrzymaniu przez nią zasiłku stałego do dnia 31 stycznia 2017 r. Pismo to nosiło znamiona przyrzeczenia ze strony organu o spełnieniu przez skarżącą wymogów do otrzymywania zasiłku stałego. W ocenie Sądu organ pierwszej instancji nie był związany tym przyrzeczeniem. W konkluzji Sąd uznał, że stanowisko organu odwoławczego w sprawie jest prawidłowe, a skarżąca nie dysponuje orzeczeniem, które uprawniałoby ją do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczenie to w oparciu o art. 58 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przysługiwałoby jej jedynie do dnia 31 sierpnia 2005 r. Zdaniem Sądu organy administracji publicznej nie naruszyły art. 8 k.p.a. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, iż w oparciu o przedłożone dokumenty nie można przyznać świadczenia pielęgnacyjnego, to jednak nie oznacza, że stan zdrowia dziecka skarżącej jest dobry i nie wymaga ono wzmożonej opieki. U. O. zaskarżyła opisany wyrok skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżąca zarzuciła wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 oraz art. 58 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że jej córka nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczność stałego współudziału opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, podczas, gdy skarżąca w dniu 1 maja 2004 r., tj. wejścia w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, uprawniona była do otrzymywania zasiłku stałego z tytułu opieki nad dzieckiem specjalnej troski oraz niezastosowanie tych przepisów. Skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – w skrócie p.p.s.a.) w związku z art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 k.p.a. poprzez nie uchylenie decyzji organów administracyjnych w sytuacji, gdy nie zebrały one w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego oraz pominęły – z naruszeniem art. 76 k.p.a. – wyrok Sądu Okręgowego w K. Ośrodek Zamiejscowy w R., ustalający całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji D. O.. Organy pominęły również informację z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w T., iż skarżąca świadczenie w formie zasiłku stałego posiada od 1999 r. do dnia 31 stycznia 2017 r. W uzasadnieniu skarżąca podała, że decyzją z dnia [...] października 1999 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w T. przyznał jej zasiłek stały z tytułu opieki nad dzieckiem specjalnej troski od września 1999 r. do ukończenia 60 roku życia. Pomimo zmiany stanu prawnego – po wyjaśnieniach skarżącej – organ administracji publicznej nie wstrzymał wypłacania tego świadczenia. Pismem z dnia 20 czerwca 2003 r. Dyrektor MOPS w T. potwierdził, że świadczenie zachowuje moc do 31 stycznia 2017 r. Taki stan istniał w chwili wejścia w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Wydanie decyzji o wygaśnięciu decyzji przyznającej zasiłek stały nastąpiło dopiero w dniu [...]. Skarżąca powtórzyła, iż powoływany wyżej wyrok Sądu Okręgowego zmienił (ukształtował) decyzję ZUS i lekarza orzecznika oraz ustalił, że D. O. jest całkowicie niezdolna do pracy i samodzielnej egzystencji. To konstruktywne ustalenie sądu powszechnego wypełniło wymóg z art. 68 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Jej zdaniem wypełnia ona co najmniej warunki z art. 58 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jej córka pozostawała i niezmiennie pozostaje całkowicie niezdolna do pracy i samodzielnej egzystencji. W tych okolicznościach organy administracyjne nie dokonały wyczerpujących ustaleń w sprawie. Trudno też uznać, by pogłębiły zaufanie obywateli do zasad państwa prawnego zważywszy, iż skarżąca samotnie od wielu lat wychowująca całkowicie niezdolną do pracy i samodzielnej egzystencji córkę, otrzymuje od organów informację o istnieniu prawa do zasiłku stałego do 2017 r., a następnie odmawia się jej kontynuacji tego świadczenia. W ocenie skarżącej skoro Sąd pierwszej instancji, zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych nie uchylił zaskarżonych decyzji, mimo ich wad, dopuścił się obrazy przepisów w rozumieniu art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie. Kolegium podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w decyzji oraz podzieliło argumentację Sądu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest oparta na uzasadnionych podstawach. Stosownie do art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) jedną z przesłanek warunkujących otrzymanie świadczenia pielęgnacyjnego stanowi legitymowanie się przez dziecko orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami, o których mowa w art. 6b ust. 3 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, albo o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przepis art. 17 ust. 1 cytowanej ustawy należy wykładać łącznie z art. 3 pkt 21, w myśl którego ilekroć w ustawie jest mowa o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza to: a) niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, b) całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zatem odczytując treść art. 17 ust. 1 łącznie z art. 3 pkt 21należy stwierdzić, iż orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest orzeczenie o tego typu niepełnosprawności, wydane w ramach postępowania określonego przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, jak i orzeczenie o całkowitej niezdolności do pracy i samodzielnej egzystencji na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych o całkowitej niezdolności do pracy i samodzielnej egzystencji orzeka się, ogólnie rzecz ujmując, przede wszystkim na potrzeby ustalenia uprawnień do świadczeń rentowych. Jednym z takich świadczeń jest renta rodzinna. Zgodnie z art. 68 ust. 1 pkt 3 niniejszej ustawy świadczenie to może zostać przyznane dziecku bez względu na wiek, jeżeli stało się całkowicie niezdolne do pracy oraz do samodzielnej egzystencji lub całkowicie niezdolne do pracy w okresie wskazanym w tym przepisie. W ramach postępowania przed organem rentowym o niezdolności do pracy i jej stopniu orzeka lekarz orzecznik (art. 14 ust. 1 w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji). Jednakże od decyzji wydanych przez organ rentowy przysługuje odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych (art. 4778 § 1 k.p.c.). W razie uwzględnienia odwołania sąd ten zmienia zaskarżoną decyzję w całości lub w części i orzeka co do istoty sprawy (art. 47714 § 2 k.p.c.). Orzekając co do istoty sprawy sąd ubezpieczeń społecznych musi zatem ustalić i rozstrzygnąć czy zachodzą przesłanki do przyznania określonego świadczenia, w tym wymagany stopień niezdolności do pracy. Wobec tego sąd ubezpieczeń społecznych, rozstrzygając sprawę, orzeka na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zatem, zgodnie z art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 21 lit. b) ustawy o świadczeniach rodzinnych, wyrok sądu pracy i ubezpieczeń społecznych rozstrzygający o przyznaniu świadczenia, do którego prawo zostało uzależnione od całkowitej niezdolności do pracy i samodzielnej egzystencji, należy traktować jak orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wobec powyższego nieprawidłowe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż Sąd Okręgowy, orzekając o rencie rodzinnej dla córki skarżącej, nie rozstrzygał, czy spełnia ona wymogi o jakich mowa w art. 12 ust. 2 i art. 13 ust. 5 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Sąd pierwszej instancji pomijając przy wykładni art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych treść art. 3 pkt 21 niniejszej ustawy dokonał jego błędnej wykładni. Skutkiem tego było uznanie za prawidłową decyzji, wydanej mimo tego, iż organ nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy. W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, iż niezasadnym było wyłączenie spod oceny wyroku Sądu Okręgowego - Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w K. Ośrodka Zamiejscowego w R., na który powoływała się skarżąca. Dla rozstrzygnięcia sprawy istotnym stało się bowiem jednoznaczne ustalenie, czy przyznanie córce skarżącej renty rodzinnej wiązało się z uprzednim rozstrzygnięciem zaistnienia przesłanki warunkującej prawo do tego świadczenia, którą stanowiła całkowita niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji. Wobec tego, jeżeli treść samego rozstrzygnięcia w powiązaniu ze złożonymi przez skarżącą pozostałymi dokumentami nie pozwalała na jednoznaczne rozstrzygnięcie tej kwestii, koniecznym było pozyskanie akt sprawy, w której zapadł omawiany wyrok. Dopiero dokonanie całościowej oceny materiału, z uwzględnieniem wyroku wydanego na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, czyniłoby zadość art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zatem Sąd pierwszej instancji akceptując decyzję wydaną z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., zaś uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O wynagrodzeniu adwokata orzeczono w oparciu o art. 250 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).