I SA/Wa 1112/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie Sędzia WSA Emilia Lewandowska Asesor WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant M.C.-K. po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2007 r. sprawy ze skargi K.M.-Ś. na postanowienie Ministra Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę. Minister Budownictwa postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...], stwierdził uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zastosowania kary dyscyplinarnej w postaci nagany. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. orzekł o zastosowaniu wobec K.M.-Ś. kary dyscyplinarnej w postaci nagany. Decyzja ta została doręczona stronie w dniu 18 stycznia 2007 r., o czym świadczy zwrotne potwierdzenie odbioru. Na przedmiotową decyzję K. M.-Ś. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, za pośrednictwem Ministra Budownictwa, czym uruchomiła postępowanie sądowe. Minister Budownictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na niewykorzystanie przez skarżącą trybu odwoławczego wynikającego z art. 127 § 3 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 14 marca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 349/07 odrzucił złożoną skargę. K. M.-Ś. pismem z dnia 2 kwietnia 2007 r. (data nadania pisma w urzędzie pocztowym 11 kwiecień 2007 r.) zwróciła się do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z akt sprawy wynika, że termin wniesienia do organu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy upłynął w dniu 1 lutego 2007 r. W świetle powyższych ustaleń organ odwoławczy stwierdził, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy strona wniosła z naruszeniem terminu określonego w art. 129 § 2 kpa. Na postanowienie Ministra Budownictwa skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła K.M.-Ś. W szerokim uzasadnieniu (uzupełnionym pismem z dnia 1 października 2007 r.) zarzuciła kwestionowanemu postanowieniu: 1. błędne ustalenie stanu faktycznego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie przez organ, jakoby złożyła po raz pierwszy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy pismem z 11 kwietnia 2007 r. (pismo oznaczone datą 2 kwietnia 2007 r. z datą nadania w urzędzie pocztowym w dniu 11 kwietnia 2007 r.), gdy tymczasem pierwszy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] stycznia 2007 r. (doręczonej w dniu 18 stycznia 2007 r.), został złożony znacznie wcześniej - pismem z dnia 30 stycznia 2007 r. z datą nadania w tymże dniu, co odbyło się z zachowaniem wymaganego prawem 14 - dniowego terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, 2. sprzeczność poczynionych ustaleń przez organ administracji z treścią zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i związaną z tym dowolność przyjętego stanu faktycznego w sprawie, przez przyjęcie, że skarżąca nie dochowała terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] stycznia 2007r., w tym pominięcie w sprawie pisma skarżącej z dnia 30 stycznia 2007 r. i jego treści, 3. rażące naruszenie art. 77 kpa w związku z art. 7 kpa przez zaniechanie przesłuchania skarżącej na okoliczność zachowania terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, 4. rażące naruszenie art. 10 § 1 i art. 81 kpa (zapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz dopuszczalność uznania okoliczności faktycznej za udowodnioną, jeżeli strona miała możność przed wydaniem postanowienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów), przez zaniechanie wysłuchania skarżącej przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, 5. art. 8 i 9 kpa dotyczących pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W tej sytuacji skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, względnie o jego uchylenie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi. Z treści art. 127 § 3 i 129 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że od decyzji wydanej w I instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Odwołanie (a więc i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie, do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Z analizy akt sprawy wynika, że wydana przez Ministra Budownictwa w dniu [...] stycznia 2007 r. decyzja w przedmiocie zastosowania kary dyscyplinarnej w postaci nagany zawierała na stronie 5 (k-343 akt adm.) prawidłowe pouczenie dotyczące przysługujących skarżącej środków odwoławczych. Decyzja ta została stronie doręczona, jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru 18 stycznia 2007 r. (k-344 akt adm.). Ustawowy termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy upływał więc 1 lutego 2007 r. Dnia 30 stycznia 2007 r. skarżąca złożyła za pośrednictwem Ministra Budownictwa pismo adresowane do Sądu Administracyjnego zatytułowane "Skarga". Podstawowym problemem w przedmiotowej sprawie było ustalenie, czy pismo skarżącej z dnia 30 stycznia 2007 r. zgodnie z jego tytułem było skargą skierowaną do sądu administracyjnego, czy w rzeczywistości stanowiło ono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, które nieprawidłowo organ uznał za skargę i skierował do sądu administracyjnego zamiast rozpatrzyć. Po zapoznaniu się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, w tym z treścią pisma skarżącej z dnia 30 stycznia 2007 r., Sąd stanął na stanowisku, że podstawiony obecnie zarzut błędnego ustalenia przez organ stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że skarżąca złożyła po raz pierwszy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy pismem z 11 kwietnia 2007 r., gdy tymczasem pierwszy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] stycznia 2007 r., został złożony przez nią pismem z dnia 30 stycznia 2007 r., nie może być uznany za uzasadniony. Niewątpliwie pismo z dnia 30 stycznia 2007 r. nosi nazwę "Skarga" i zostało skierowane do Sądu Administracyjnego za pośrednictwem Ministra Budownictwa. Zgodnie jednak z powszechnie przyjętym poglądem o tym, czy pismo wniesione przez stronę jest odwołaniem (wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy), decyduje nie nagłówek (tytuł), lecz jego treść. Istotną zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną między innymi w art. 63, 128 i 140 kpa, jest bowiem odformalizowanie na korzyść strony ustawowych wymogów środków prawnych (dotyczy to zarówno odwołań i wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak i skarg do sądu administracyjnego), tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony bez zbędnego formalizmu. W tej sytuacji rozstrzygające znaczenie ma ustalenie treści pisma skarżącej. Z analizy pisma z dnia 30 stycznia 2007 r. zdaniem Sądu wynika, że jest ono skargą na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] stycznia 2007 r. skierowaną do sądu administracyjnego. Świadczy o tym choćby fakt, że jako podstawę prawną tego pisma skarżąca powołała art. 194 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), nie zaś przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto wnosiła o "uchylenie" decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. nie zaś o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponieważ o tym, jaki charakter ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje ostatecznie strona, a nie organ administracyjny, do którego pismo to skierowała, należy także odwołać się do twierdzeń skarżącej, z których wynika, że jej pismo z dnia 30 stycznia 2007 r. było skargą skierowaną do sądu administracyjnego. W piśmie z dnia 2 kwietnia 2007 r. (k-362 akt adm.) skarżąca stwierdza: "pismem z dnia 30 stycznia 2007 r. wystąpiłam do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ze skargą na ww. decyzję...", "przyjęłam, że Pan Minister po otrzymaniu mojej skargi z dnia 30 stycznia 2007 r.,..., potraktował tę skargę jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy...". Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, do którego zostało przesłane pismo skarżącej z dnia 30 stycznia 2007 r., nie miał wątpliwości co do jego charakteru i woli skarżącej. Postanowieniem z dnia 14 marca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 349/07 sąd ten odrzucił skargę K.M.-Ś. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] stycznia 2007 r., jako złożoną bez wyczerpania przysługujących jej środków zaskarżenia. Nadto zwrócić należy uwagę na fakt, że skarżąca do dnia 2 kwietnia 2007 r. mimo, iż miała pełną wiedzę na temat działań organu oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie jej pisma z dnia 30 stycznia 2007 r. nigdy nie kwestionowała ich prawidłowości lub zasadności i nie podważała faktu, że zgodnie z jej wolą pismo to jest skargą do sądu administracyjnego. W tej sytuacji Sąd uznał, że organ nie miał podstaw, wbrew twierdzeniom skarżącej zawartym obecnie w złożonej skardze, by pismo z dnia 30 stycznia 2007 r. zakwalifikować inaczej niż to bez wątpliwości wynikało zarówno z jego treści, jak i tytułu. Jedynie zaś w sytuacji, w której charakter pisma wniesionego przez stronę budziłby wątpliwości, organ administracji miałby obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Za chybiony Sąd uznał również zarzut skarżącej dotyczący naruszenia przez Ministra Budownictwa wymienionych w skardze przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W aktach sprawy znajdują się m.in. pismo organu z dnia 24 października 2005 r. informujące o wszczętym postępowaniu administracyjnym (k-6 akt adm.) z dnia 25 sierpnia 2006 r. (k-341 akt adm.) zawiadamiające skarżącą o zakończeniu przedmiotowego postępowania wyjaśniającego oraz możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a także oświadczenie skarżącej z dnia 23 stycznia 2007 r. stwierdzające, że zapoznała się z aktami sprawy (k-349 akt adm.) i wiele innych pism skarżącej składanych w trakcie trwania postępowania. Dokumenty te dowodzą, że była ona informowana o toczącym się postępowaniu i brała w nim czynny udział. Równocześnie wyjaśnić należy, że w postępowaniu administracyjnym strona ma zagwarantowany wpływ na ukształtowanie zakresu postępowania dowodowego. Zgodnie z treścią art. 78 kpa żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania (§ 1), które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy. Jak wynika z akt sprawy skarżąca nie zgłaszała żądania przeprowadzenia dowodu z przesłuchania jej na okoliczność zachowania terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Okoliczność ta, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia, została natomiast stwierdzona przez organ na podstawie znajdujących się w aktach sprawy dokumentów. Zgodnie zaś z treścią art. 86 kpa, jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały nie wyjaśnione fakty istotne do rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Do przesłuchania stron stosuje się przepisy dotyczące świadków, z wyłączeniem przepisów o środkach przymusu. Taka sytuacja nie zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Zgodnie z treścią art. 9 kpa organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Organ ma obowiązek udzielania informacji zarówno o przepisach prawa materialnego, jak i procesowego. Zdaniem Sądu zawarcie w uzasadnieniu doręczonej skarżącej decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. prawidłowego pouczenia o sposobie i terminie wniesienia środka zaskarżenia jest skutecznym sposobem pouczenia strony o jej prawach. Zamieszczając to pouczenie organ administracji w niniejszej sprawie dopełnił ciążącego na nim, wyżej opisanego obowiązku. Artykuł 9 kpa nie nakłada bowiem na organy administracji obowiązku udzielania porad prawnych, czy też doradztwa. Obowiązek ten nie może być również utożsamiany z obowiązkiem zawiadamiania strony o powszechnie obowiązujących, publikowanych aktach prawnych (wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OSK 1148/05, niepubl.). Z wyżej wyjaśnionych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.