I SA/Gd 516/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sławomir Kozik, Sędziowie Asesor WSA Danuta Oleś (spr.), Sędzia NSA Bogusław Szumacher, Protokolant Sekretarz Sądowy Marzena Cybulska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 9 października 2007 r. sprawy ze skargi R. K. – K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego kwotę [...] [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Podstawą wydanego rozstrzygnięcia był ustalony w sprawie następujący stan faktyczny: W dniu 12 maja 2005 r. R.K. złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za rok 2005. W następstwie kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie wnioskodawcy stwierdzono nieścisłości dotyczące działek położonych w obrębie P., T. oraz K., a także konflikt kontroli krzyżowej polegający na zadeklarowaniu we wniosku obszarowym tych samych działek ewidencyjnych przez kilku wnioskodawców. W odpowiedzi na wezwanie z 8 lutego 2006 r. L. Ł. działający w imieniu R.K., złożył w dniu 6 marca 2006 r. korektę wniosku i wyjaśnił, iż działka położona w T. jest użytkowana na podstawie umowy dzierżawy przez T. S. Wyjaśnił jednocześnie, że umowa dzierżawy została miedzy stronami przedłużona, a w jej treści zawarto klauzulę o tym, iż do pobierania dopłat do gruntów jest uprawniony właściciel gospodarstwa. W dniu 14 lutego 2006 r. dzierżawca T. S. przedłożył w Biurze Powiatowym ARiMR umowę dzierżawy zawartą z R. K. oraz oświadczył, że sporne działki użytkował rolniczo w 2005 roku oraz zgłosił je we wniosku o przyznanie płatności z tytułu Dostosowania Gospodarstw Rolnych do Standardów Unii Europejskiej. Decyzją z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał R.K. płatności na rok 2005 z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej oraz Uzupełniającej Płatności Obszarowej w wysokości [...]zł, po uprzednim potrąceniu kwoty płatności bezpośrednich w kwocie [...]zł. Od powyższej decyzji w imieniu R.K. odwołanie złożył jego pełnomocnik radca prawny R. K., wnosząc o jej zmianę poprzez przyznanie kwoty płatności bezpośrednich za 2005r. w łącznej wysokości [...]zł. W następstwie wniesionego przez skarżącego odwołania, decyzją z dnia [...] Dyrektor Odziali Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy podkreślił, że płatności bezpośrednie są formą częściowej rekompensaty kosztów związanych z uprawą lub ugorowaniem gruntów. W związku z tym ustawodawca świadomie w definicji producenta rolnego użył zwrotu "posiadacz" a nie "właściciel", stawiając w ten sposób na uprzywilejowanej pozycji dzierżawców i najemców - użytkowników faktycznie uprawiających grunty rolne, a przez to faktycznie ponoszących koszty. Dla właściciela płatności obszarowe stanowiłyby dochód bez ponoszenia jakichkolwiek kosztów związanych choćby z koniecznością prowadzenia zabiegów agrotechnicznych czy czynności związanych z prowadzeniem uprawy roślinnej. Dodatkowo organ wskazał, że treść umowy dzierżawy, w zakresie ustalenia miedzy stronami tego, kto będzie uprawniony do występowania o płatności obszarowe jest naruszeniem art. 58 kodeksu cywilnego, stanowiąc próbę obejścia prawa. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR zaznaczył również, że organ pierwszej instancji prawidłowo naliczył sankcje biorąc za podstawę powierzchnię nie uprawianą przez wnioskodawcę, a zadeklarowaną we wniosku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku pełnomocnik R.K. wniósł o uchylenie decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 107 § 3, art. 8, art. 9 i art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. - zwanej w dalszej części "K.p.a."), art. 2 ust 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 roku o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz.U. z 2004 r., Nr 6, poz. 40 ze zm.) oraz art. 336 Kodeksu cywilnego. W uzasadnieniu skargi podkreślił, że producentem rolnym, któremu przysługują płatności bezpośrednie jest m.in. osoba fizyczna będąca posiadaczem gospodarstwa rolnego, a kolejnym warunkiem uzyskania płatności jest utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej. W ocenie strony skarżącej, zawarcie umowy dzierżawy przez właściciela gospodarstwa rolnego, nie pozbawia wydzierżawiającego posiadania, gdyż właściciel zachowuje posiadanie samoistne, podczas gdy dzierżawca uzyskuje posiadanie zależne. Dalej wskazał, że organ drugiej instancji nie kwestionując tego, iż skarżący pozostaje posiadaczem wydzierżawionej części gospodarstwa rolnego, stosuje dowolną i sprzeczną z wykładnią gramatyczną interpretację cytowanego przepisu ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych. Zdaniem skarżącego, skoro ustawodawca nie dokonał rozróżnienia pomiędzy różnymi formami posiadania gospodarstwa rolnego, posługując się ogólnym pojęciem "posiadacza", to należy uznać, że wykluczenie właściciela gospodarstwa rolnego z kategorii "producentów rolnych" nie znajduje podstaw w przepisach prawa. Skarżący zarzucił ponadto, że zaskarżona decyzja jest w istocie pozbawiona uzasadnienia prawnego, albowiem uwagi odnoszące się do terminu "posiadacza" mają charakter luźnych dywagacji, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. oraz zasad postępowania wyrażonych w art. 8, art. 9 i art. 11 K.p.a. Odpowiadając na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Jednocześnie zaznaczył, że zasadnicze znaczenie przy rozpatrywaniu wniosku o dopłaty bezpośrednie ma to, kto faktycznie użytkuje grunty, a organ odwoławczy nie jest zobligowany do badania, komu przysługuje do nich prawo własności. W ocenie organu odwoławczego wydając swoją decyzje oparł się na właściwych przepisach prawa i zastosował ich właściwą interpretację. Na rozprawie w dniu 9 października 2007 r. pełnomocnik organu odwoławczego prostując odpowiedź na skargę wniósł o wykreślenie z niej wniosku o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, jako omyłkowo zawartego w tym piśmie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej w dalszej części "P.p.s.a"), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. przewiduje, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) P.p.s.a.). Ponadto Sąd stwierdza nieważność decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Oceniając zaskarżoną decyzję organu odwoławczego z punktu widzenia wskazanych powyżej kryteriów stwierdzić należy, że narusza ona prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Nie ulega wątpliwości, iż wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych złożył we własnym imieniu R.K.. W tej sytuacji nie znajduje uzasadnienia kierowanie pism i prowadzenie postępowania z udziałem L. Ł., tym bardziej, iż z akt sprawy nie wynika na jakiej podstawie i w jakim charakterze L. Ł. w postępowaniu uczestniczy, gdyż brak jest stosownego pełnomocnictwa. Bezsporne jest natomiast wskazanie L. Ł. zamieszkałego K.[...], jako adresata decyzji wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...]. Przepis art. 32 K.p.a. przewiduje, iż strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych (33 § 1 K.p.a.). Jednak jest oczywiste, że pełnomocnik działa jedynie w imieniu strony i na jej rzecz, nie zyskując przymiotu strony. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę pragnie powtórzyć pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 534/06 (publ. LEX nr 219233), iż "wskazanie jako adresata decyzji pełnomocnika, jak również skierowanie decyzji do pełnomocnika, (...) jest równoznaczne ze skierowaniem decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie i powoduje, że decyzja taka jest dotknięta wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.". Zgodnie bowiem z treścią art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., przesłanka nieważności występuje, gdy decyzja została skierowana do osoby nie będącą stroną w sprawie. Stroną w niniejszym postępowaniu był R.K., natomiast decyzja organu pierwszej instancji wskazuje jako adresata L. Ł. Również doręczona została L. Ł., o czym świadczy jego własnoręczny podpis złożony na kopii decyzji w dniu [...]. Nie ulega zatem wątpliwości, że została ona skierowana do osoby nie będącej stroną w tej sprawie. W związku z powyższym organ odwoławczy był zobowiązany stwierdzić, że decyzja organu pierwszej instancji jest obarczona wadą powodującą nieważność postępowania i wyeliminować ją z obrotu prawnego. Postępowanie organu drugiej instancji polegające na merytorycznym rozpatrzeniu zarzutów odwołania i utrzymaniu decyzji organu pierwszej instancji w mocy, było nieprawidłowe. Nadto należy wskazać, iż również decyzja organu odwoławczego nie określa jej adresata w sposób prawidłowy. Jest ona bowiem skierowana do R. K. jako pełnomocnika R.K.. W aktach sprawy jest co prawda pełnomocnictwo udzielone radcy prawnemu R. K., w związku z czym decyzja winna mu być doręczona zgodnie z dyspozycją art. 40 § 2 K.p.a., jednak to nie on winien być adresatem decyzji. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., Sąd stwierdza nieważność decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, stąd na podstawie powołanego przepisu Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ pierwszej instancji będzie zobowiązany ustalić podmiot reprezentujący stronę postępowania i ewentualnie wydać kolejne rozstrzygnięcie, w którym w sposób prawidłowy określi, do kogo jest ono skierowane. Nadto będzie zobowiązany do ustosunkowania się w nim do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę, również tych zgłoszonych na etapie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Dodatkowo Sąd pragnie wskazać na naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 107 § 1 K.p.a. Przepis ten przewiduje, że decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja Kierownik Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] nie zawiera jednego ze wskazanych powyżej elementów tj. podpisu z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Takie oznaczenie osoby wydającej decyzję służy kontroli czy pracownik organu, który wydaje decyzję jest do tego umocowany. Brak podpisu takiej osoby pod treścią decyzji wyklucza uznanie danego aktu administracyjnego jako decyzji administracyjnej. Powinien to być oryginalny podpis osoby własnoręcznie się podpisującej. W orzecznictwie prezentowane są rozbieżne poglądy, co do konsekwencji braku podpisu osoby upoważnionej do wydania decyzji. I tak w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 2443/05 (publ. LEX nr 205725) Sąd stwierdził, że "do momentu podpisania przez osobę reprezentującą organ administracyjny akt jest projektem decyzji i nie wchodzi jeszcze do obrotu prawnego". Natomiast w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 1997 r., sygn. akt I SA/Kr 88/97 (publ. Wspólnota z 1998 r., nr 1, s. 26) stwierdzono, że "decyzja nie zawierająca podpisu z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jej wydania jest nieważna z mocy art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Braku takiej decyzji nie można uzupełnić po jej doręczeniu stronie". Pomimo wskazanych powyżej rozbieżnych poglądów nie ulega wątpliwości, że podpis jest przesłanką istnienia decyzji, a co za tym idzie stwierdzenie jego braku, powoduje konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego aktu nim dotkniętego. Zatem również to uchybienie obligowałoby Sąd do uchylenia decyzji organów obu instancji. W związku ze stwierdzeniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, że zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, kierując się art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto w sentencji wyroku zawarto rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności decyzji na podstawie art. 152 P.p.s.a., o kosztach postępowania orzeczono w trybie art. 209 w związku z art. 200 P.p.s.a.