II GSK 303/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 3 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 9 października 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1360/07 w sprawie ze skargi B. K. - Usługi Hotelarskie Pokoje Gościnne "K." Handel i Usługi na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1360/07, po rozpoznaniu skargi B. K. – Usługi Hotelarskie Pokoje Gościnne "K." Handel i Usługi na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2007 r., Nr [...], w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2007 r. w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 8.000 złotych; stwierdził, że decyzje w uchylonej części nie podlegają wykonaniu; w pozostałej części oddalił skargę oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Sąd oparł swoje ustalenia na następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. P. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w G., w oparciu o przeprowadzoną w dniu 9 listopada 2006 r. kontrolę autobusu marki Man i sporządzonego z tej czynności protokołu, wymierzył B. K., prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą Usługi Hotelarskie - Pokoje Gościnne "K." w Ł. karę pieniężną w wysokości 8.500 zł. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że w trakcie przeprowadzonej kontroli ustalono, że kierowca nie okazał wymaganego wypisu z zezwolenia na wykonywanie regularnych specjalnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej specjalnej, za co organ I instancji nałożył na skarżącą karę w wysokości 500 zł. Ponadto w toku postępowania administracyjnego stwierdzono, iż kontrolowany w dniu 9 listopada 2006 r. pojazd został zgłoszony na wykonywanie transportu drogowego osób w dniu 13 listopada 2006 r., a eksploatowany był − jak wynika z wykresówek − od dnia 26 października 2006 r. Tym samym skarżąca przekroczyła 14-dniowy termin, o którym mowa w art. 14 ustawy z dnia 6 września 2004 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. Nr 204, poz. 2088 ze zm.), co skutkowało nałożeniem kary w wysokości 8.000 zł, na podstawie art. 92 ust. 1 i 4 omawianej ustawy, za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji. Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] maja 2007 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ stwierdził, że dokonywane przez skarżącą przewozy osób mają charakter regularny specjalny, gdyż wykonywane są w dni nauki szkolnej (od poniedziałku do piątku) regularnie w godzinach rannych (jeden kurs) oraz popołudniowych (kursy powrotne) i dotyczą tylko określonej grupy dzieci. Wykonywanie zaś przewozów regularnych specjalnych dozwolone jest tylko po uzyskaniu stosownego zezwolenia, co wynika wprost z art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Strona w dniu kontroli nie posiadała wypisu z tego dokumentu, dlatego też uzasadniona jest kara w wysokości 500 zł. Organ wskazał, że z informacji przesłanej przez Starostę L. wynika, że kontrolowany pojazd został zgłoszony do licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób dopiero w dniu 13 listopada 2006 r. Wykresówki z kontrolowanego pojazdu za okres od dnia 26 października 2006 r. do dnia 9 listopada 2006 r. potwierdzają wykonywanie przewozu drogowego w tym okresie przez kierowcę J. L. Zdaniem organu, skarżąca co najmniej od 26 października 2006 r. wykonywała kontrolowanym pojazdem przewozy drogowe osób, a dzień 13 listopada 2006 r. był 19 dniem powstania wyżej opisanej zmiany. W związku z tym, strona uchybiła terminowi 14 dni do zgłoszenia kontrolowanego pojazdu do przedmiotowej licencji. Organ wywiódł, że wyjaśnienia skarżącej nie mogą stanowić podstawy uwzględnienia odwołania. Argumenty świadczące o tym, iż przed przystąpieniem do eksploatacji nowego pojazdu nie miała obowiązku uzyskania nowej zmienionej licencji nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, gdyż okazane do kontroli wykresówki świadczą o wykonywaniu przewozu drogowego na dość dużych odległościach. Organ podkreślił, że jeżeli skarżąca nie zgłosiła danego pojazdu do licencji, to powinna powstrzymać się od prowadzenia działalności gospodarczej przy pomocy tego środka transportu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. strona zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego poprzez przyjęcie błędnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. art. 1, 5, 8, 11, 14, 18, 87 i 92 ustawy o transporcie drogowym poprzez uznanie, iż wykonywała przewozy regularne specjalne pojazdem niezgłoszonym do licencji oraz bez wymaganego prawem zezwolenia na przewozy regularne specjalne oraz naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. polegające na niedostatecznym ustaleniu okoliczności faktycznych sprawy, a w szczególności daty początkowej, od której w ocenie organów dysponowała pojazdem w celu wykonywania przewozów objętych obowiązkiem uzyskania licencji. Orzekając w sprawie, Sąd I instancji stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 8.000 zł za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji, a w pozostałej części jest niezasadna. Sąd podał, że skarżąca w toku całego postępowania administracyjnego konsekwentnie twierdziła, iż zakupiony w ramach umowy leasingowej autobus miał liczne usterki, które były sukcesywnie usuwane przez poprzedniego właściciela, którym była firma wielobranżowa "A." z siedzibą w K. Naprawy te miały trwać w okresie od 26 października do 6 listopada 2006 r. i w tym czasie pojazd odbywał tylko jazdy próbne. Na potwierdzenie powyższego dołączyła do odwołania oświadczenie R. G., współwłaściciela spółki "A.", z którego wynika, że faktycznie w autobusie dokonano naprawy instalacji ogrzewania, instalacji elektrycznej oraz układu pneumatycznego. Ponadto skarżąca w odwołaniu wnioskowała o przesłuchanie kierowcy na powyższe okoliczności, a organ dowód ten pominął, o czym świadczy stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę. Sąd wskazał, że ustalenie od kiedy skarżąca faktycznie rozpoczęła wykonywanie transportu drogowego osób kontrolowanym autobusem ma decydujące znacznie dla prawnej oceny jej zachowań. Każdy organ orzekający w sprawie jest związany przepisami procedury administracyjnej. Postępowanie winno być zatem prowadzone w sposób zapewniający realizację zasad z art. 6, 7 i 77 § 1 k.p.a., a ocena i wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia powinny, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a., znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. W takim zakresie żaden z organów postępowania w sprawie nie przeprowadził, a skutkiem tego stanu rzeczy jest naruszenie powołanych przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji uznanie przez Sąd, iż ww. decyzje naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Skoro zatem organ za podstawę zaskarżonej decyzji przyjął ustalenie pozostające w sprzeczności ze wskazanym przez skarżącą stanem rzeczy, to na nim spoczywał ciężar dowodu i pełne wyjaśnienie sprawy w tym zakresie. Sąd podzielił natomiast stanowisko organu, że skarżąca wykonywała transport drogowy osób z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty. W ocenie Sądu, organ prawidłowo uznał, iż przewóz osób wykonywany przez skarżącą w dniu kontroli na rzecz Szkoły Podstawowej i Gimnazjum w G. był przewozem regularnym specjalnym, akceptując w tym zakresie ocenę prawną dokonaną przez organ. W skardze kasacyjnej Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył powyższy w wyrok w części uchylającej zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 8.000 zł, wnosząc o jego uchylenie w części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz o orzeczenie o kosztach postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej: p.p.s.a., poprzez niewłaściwe jego zastosowanie w związku z: − art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. polegające na przyjęciu, iż organy orzekające w niniejszej sprawie naruszyły ww. przepisy, ponieważ nie wyjaśniły wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz nie zbadały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, podczas gdy stan faktyczny niniejszej sprawy nie budził wątpliwości i został ustalony należycie, a organ wyjaśnił wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy; − art. 107 § 3 k.p.a. polegające na uznaniu, iż organ nie wyjaśnił należycie podstawy faktycznej decyzji, podczas gdy zaskarżona decyzja zawierała uzasadnienie faktyczne wyjaśniające szczegółowo motywy rozstrzygnięcia zawartego w decyzji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie w sposób wyczerpujący został zebrany i rozpatrzony cały materiał dowodowy i w sposób niebudzący wątpliwości stwierdzono wykonywanie transportu drogowego osób pojazdem niezgłoszonym do licencji. W zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił, że okoliczność podnoszona przez skarżącą co do charakteru wykonywanych przedmiotowym pojazdem jazd w okresie od 26 października do 6 listopada nie miała znaczenia dla sprawy, bo nie budziło wątpliwości i bezsporny był fakt, że już wykresówka z dnia 26 października 2006 r. i z następnych dni wskazywały na wykonywanie przejazdów skontrolowanym pojazdem, a zatem już co najmniej od tego dnia należało badać, czy skarżąca nie przekroczyła 14-dniowego terminu, określonego w art. 14 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym do zgłoszenia zmiany danych organowi, który udzielił licencji. Organ podkreślił, że termin do zgłoszenia zmiany danych należy liczyć od dnia powstania tej zmiany. Z materiału dowodowego, tj. z wykresówek przedstawionych do kontroli, jednoznacznie wynikało, że co najmniej począwszy od dnia 26 października 2006 r. skontrolowanym pojazdem były wykonywane przejazdy na dużych odległościach. Zdaniem organu, już tylko z tego powodu brak jest uzasadnienia dla twierdzeń Sądu, że organy naruszyły art. 6, 7 i 77 § 1 k.p.a. Skarżący zarzucił też, że błędny jest pogląd Sądu, iż organy pominęły wnioskowane przez stronę dowody, skoro wyjaśniły w obu decyzjach, że przedstawione w dniu kontroli wykresówki wskazują na wykonywanie pojazdem transportu drogowego, pomimo że nie został zgłoszony do licencji. Skoro skarżąca nie zgłosiła skontrolowanego pojazdu do licencji, to działając z naruszeniem przepisów prawa o obowiązku zgłoszenia zmiany danych − działała na własne ryzyko, wykonując przewóz tymże pojazdem. Organ podniósł, że Sąd wadliwie w swej argumentacji odwołał się do stanowiska przedstawionego przez niego w odpowiedzi na skargę. Tym samym nie jest też zasadne twierdzenie Sądu, że w sprawie został naruszony art. 107 § 3 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec takiej regulacji nie może budzić wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie i że uzasadnione jest odnoszenie się do poszczególnych zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających zakres badania sprawy przez sąd drugiej instancji. Ponieważ składające się na podstawy kasacyjne zarzuty wyznaczają granice badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, istotne znaczenie ma należyte ich sformułowanie. Oznacza to, że granice kontroli kasacyjnej wyznacza strona postępowania kasacyjnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż Sąd może poruszać się tylko w ramach przytoczonych zarzutów, wyjaśnionych w uzasadnieniu, gdyż ten element skargi należy traktować jako całość (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 1058/06, publ. LEX 323453). W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący wskazał na uchybienie normy prawnej wynikającej z przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie w związku z art. 6, 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., w sytuacji gdy stan faktyczny sprawy nie budził wątpliwości, został należycie ustalony, a zaskarżona decyzja zawierała uzasadnienie faktyczne wyjaśniające szczegółowo motywy rozstrzygnięcia zawartego w decyzji. W związku z tak sformułowanym zarzutem należy zauważyć, że kontroli kasacyjnej poddany został wyrok Sądu I instancji wydany w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści tego przepisu wynika, że Sąd I instancji nie miał obowiązku wykazania, że stwierdzone naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, lecz wystarczające było uznanie, że uchybienie mogło mieć taki wpływ. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowień (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Lexis Nexis, Warszawa 2005). Powyższe zatem oznacza, że w postępowaniu kasacyjnym kwestionowanie orzeczenia wydanego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. aby było skuteczne, musi opierać się na uzasadnionym poglądzie, że jego naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W sprawie, w której Sąd I instancji uchylił rozstrzygnięcie administracyjne z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc do wykazania, że bądź w ogóle nie doszło w toku postępowania administracyjnego do naruszenia przepisów postępowania, bądź też − w sytuacji gdy doszło do uchybień proceduralnych − do uprawdopodobnienia, że stwierdzone uchybienia nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji uwzględniając skargę wywiódł, iż organy w toku prowadzonego postępowania powinny przestrzegać zasad zawartych w art. 6, 7 i 77 § 1 k.p.a., a uzasadnienie decyzji musi spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Nie może budzić wątpliwości w świetle uregulowań zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego, że dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego − które pozwoli dokonać subsumpcji faktów uznanych za udowodnione pod stosowną normę prawną, a następnie do ustalenia konsekwencji prawnych tych faktów − fundamentalne znaczenie ma zasada z art. 7 k.p.a., rozwinięta w innych przepisach (art. 75−86 k.p.a.), zobowiązująca organ administracji do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Stosownie do art. 75 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zasada ta oznacza, że organ poprzez włączenie określonego źródła dowodowego do postępowania wyjaśniającego ma na celu uzyskanie określonego środka dowodowego, czyli dowodu istnienia lub nieistnienia określonego faktu, albo prawdziwości lub nieprawdziwości określonego twierdzenia o tym fakcie. Dlatego zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ w toku postępowania wyjaśniającego zobowiązany jest zebrać cały materiał dowodowy rozumiany jako suma konkretnych dowodów w danej sprawie, by następnie po ich rozpatrzeniu wydać decyzję administracyjną. Nie jest w tym względzie skrępowany żadnymi ograniczeniami co do mocy wiążącej poszczególnych dowodów, gdyż każdy z dowodów może być w trakcie postępowania zakwestionowany innym dowodem. Wyjątki w tym zakresie może wprowadzić tylko przepis szczególny przyznający pierwszeństwo niektórym dowodom. Natomiast fakty nieobjęte materiałem dowodowym nie mogą stanowić podstawy rozstrzygnięcia sprawy, chyba że są to fakty powszechnie znane lub znane organowi z urzędu. Organ co do zasady może nie uwzględnić żądania przeprowadzenia dowodu tylko w świetle określonych okoliczności wymienionych w art. 78 § 2 k.p.a. Zgodnie bowiem z regułą wyrażoną w art. 78 § 1 k.p.a. organ dokonuje merytorycznej weryfikacji żądania strony w przedmiocie przeprowadzenia dowodu, a więc ocenia czy dowód jest przydatny do ustalenia stanu faktycznego (por. A. Matan [w:] "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" pod red. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Wyd. Wolters Kluwer Polska, 2005). Reguły dowodzenia zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego wskazują zatem, że w sytuacji gdy strona przypisuje określonym zdarzeniom, faktom czy okolicznościom decydujące dla wyniku sprawy znaczenie, będzie naruszać prawo i uchybiać zasadzie z art. 11 k.p.a. takie niekorzystne dla strony rozstrzygnięcie organu, które w uzasadnieniu nie będzie odnosiło się w sposób rzeczywisty do przedstawionych argumentów. Takie działanie organu narusza art. 7 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Zasady dowodzenia dają postawy do twierdzenia, iż ocena czy określone dowody mają znaczenie dla sprawy, czy też nie, może być przeprowadzona dopiero po uprzedniej analizie całokształtu zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego. W niniejszej sprawie kasator formułując zarzuty zawarte w petitum skargi kasacyjnej, uzasadnił je w ten sposób, że wywodził, iż okoliczność czy w okresie od 26 października do 6 listopada 2006 r. przedmiotowym pojazdem były wykonywane jazdy próbne, a nie transport drogowy, nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż bezspornym był fakt, że wykresówki z dnia 26 października 2006 r. i z następnych dni wskazywały na wykonywanie przejazdów tym pojazdem, a zatem już co najmniej od tego dnia należało badać czy skarżąca nie przekroczyła 14-dniowego terminu określonego w art. 14 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym do zgłoszenia zmiany danych organowi, który udzielił jej licencji. Skarżący zarzucił, że z wykresówek wynikało, że co najmniej od dnia 26 października 2006 r. skontrolowanym pojazdem były wykonywane przejazdy na dużych odległościach. Takie skonstruowanie zarzutów przez kasatora wskazuje, że w jego ocenie to, jakie fakty miały miejsce w okresie od dnia 26 października do 6 listopada 2006 r. związane z kontrolowanym pojazdem mają znaczenie dla sprawy. Przy czym kasator odwołując się do dowodu zgromadzonego w postępowaniu w formie "wykresówek z pojazdu" zarzuca, że z dowodu, który "wskazuje na przejechanie pojazdem dużych odległości wynika, iż okoliczność istotna dla rozstrzygnięcia sprawy została wyjaśniona i udowodniona". Otóż argumentacja ta jedynie wskazuje, że organ dopuszczając tego rodzaju środek dowodowy uznał go za wiarygodny. Dokonał jego oceny w ramach art. 80 k.p.a., a jednocześnie ocenił dowody zawnioskowane przez skarżącą w postępowaniu administracyjnym, których nie przeprowadził. Zatem organ dokonał wartościowania dowodów przed ich przeprowadzeniem, co jest niedopuszczalne. Ocena wartości dowodów może być przeprowadzona po ich dopuszczeniu i rozpatrzeniu. Tym samym, jak trafnie stwierdził Sąd I instancji, organ naruszył zasadę z art. 6 k.p.a. i 7 k.p.a. Wbrew zarzutom skarżącego, w uzasadnieniu zaskarżonej do sądu decyzji organ nie wypowiedział się zgodnie z regułami zawartymi w art. 78 § 2 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. − dlaczego nie przeprowadził dowodów wnioskowanych przez stronę. Brak w uzasadnieniu tej decyzji jakichkolwiek odniesień do żądań sformułowanych przez skarżącą w odwołaniu dotyczących przeprowadzenia dowodu z zeznań kierowcy oraz dowodu z załączonego oświadczenia R. G., współwłaściciela Spółki "A.", na które to uchybienie trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji. Wbrew zarzutom kasatora odwołanie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do stanowiska organu zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę, w którym organ stwierdził, że "strona nie przedstawiła jednak dowodu na tę okoliczność, a brak jakiegokolwiek dowodu, który potwierdzałby tę okoliczność, a zaprzeczałby ustaleniom poczynionym przez organa instancji, prowadzi do wniosku, że ustalenia faktyczne poczynione w sprawie są prawidłowe. Jeżeli przedsiębiorca dysponował przeciwdowodami na okoliczności ustalone przez organ, to powinien je we własnym interesie przedstawić" nie oznacza, iż Sąd I instancji oparł zaskarżone orzeczenie nie na ustaleniach organu wynikających z decyzji, lecz z odpowiedzi na skargę. Celem odpowiedzi na skargę jest ustosunkowanie się do zarzutów skargi. Podniesienie dopiero w odpowiedzi na skargę okoliczności, które powinny być zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji jest wadą postępowania administracyjnego pozbawiającą stronę możliwości ustosunkowania się do nich w toku postępowania, w tym w skardze. Skoro organ w uzasadnieniu decyzji wbrew regułom z art. 78 § 2 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. nie odniósł się do zarzutów odwołania, to Sąd I instancji odwołując się do stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę, pozostającego w sprzeczności ze stanowiskiem zaprezentowanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wykazał istnienie stwierdzonych uchybień w postępowaniu wyjaśniającym, odnoszących się do naruszenia zasad dowodzenia oraz naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Wobec zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej wymaga podkreślenia, iż zupełnie inną kwestią jest to, czy organ uznaje, że dana okoliczność została już w sposób dostateczny udowodniona, a inną kwestią jest to, czy dana okoliczność ma znaczenie dla rozstrzygnięcia istoty sprawy. Uzasadnienie zarzutów zawarte w skardze kasacyjnej dowodzi, że jej autor kwestii tych nie rozróżnia. Dowodzenie bowiem, jak to ma miejsce w skardze kasacyjnej, że dowód w postaci tzw. wykresówek wskazuje, iż był w danym okresie wykonywany transport drogowy oznacza, iż w ocenie organu okoliczność ta ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. To, że kasator wywodzi, iż: "z tzw. wykresówek wynika przejechanie dużych odległości", oznacza nic innego jak wskazywanie przez organ, z jakich przyczyn uznaje dany dowód za wiarygodny. Jednakże w ten sposób nie może być przeprowadzona wiarygodność dowodu, którego organ nie dopuścił i nie rozpatrzył. Natomiast to, czy dana okoliczność nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, a zatem, że dokonywanie pewnych ustaleń faktycznych, wobec stwierdzonych innych faktów jest zbędne i niecelowe, jest zupełnie inną kwestią i wiąże się z zagadnieniem właściwej wykładni prawa materialnego, które winno mieć zastosowanie w sprawie. Wykazywanie zatem, że Sąd I instancji błędnie uznał za konieczne wyjaśnianie określonych okoliczności faktycznych w skardze kasacyjnej, także winno nastąpić w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jednakże z właściwym powiązaniem w uzasadnieniu tego zarzutu z naruszeniem prawa materialnego. W taki sposób zarzuty skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie nie zostały sformułowane. Kasator zarzucił jedynie, że w jego ocenie stan faktyczny sprawy nie budził wątpliwości i został należycie ustalony. Natomiast nie zarzucił, że ustalenie danej okoliczności w ogóle nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy, w związku z innymi ustalonymi a niezakwestionowanymi okolicznościami faktycznymi. Wnoszący skargę kasacyjną nie wykazał, aby w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym w ogóle nie doszło do naruszenia przepisów postępowania wskazanych przez Sąd I instancji. Kontrola kasacyjna wykazała bowiem, że trafnie Sąd I instancji uznał, że organy naruszyły powołane przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Jednocześnie kasator nie uprawdopodobnił − wobec braku prawidłowości w skonstruowaniu zarzutów i ich uzasadnienia − że stwierdzone uchybienia nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik postępowania administracyjnego. Na marginesie należy zauważyć, że Sąd I instancji oparł zaskarżone orzeczenie o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., nie wypowiadając się w kwestii legalności zastosowania prawa materialnego, co oznacza, że brak w tym zakresie jakichkolwiek wiążących zaleceń. Innymi słowy o prawidłowości zastosowania prawa materialnego można dopiero mówić po przeprowadzeniu postępowania dowodowego zgodnie z regułami zawartymi w kodeksie postępowania administracyjnego. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.