VII SA/Wa 1156/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Protokolant A.W., po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2007 r. sprawy ze skargi A.S. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) kwietnia 2007 r. nr (...) w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zakończenia budowy i zamiaru przystąpienia do użytkowania budynku. I. uchyla zaskarżoną decyzję II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej A.S. kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] działając na podstawie art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 118 ze zm.) wniósł sprzeciw w sprawie zawiadomienia o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w B. Uzasadniając decyzję organ podał, że z przedłożonej do zawiadomienia dokumentacji wynika, iż inwestorka A. S. odstąpiła w sposób istotny od zatwierdzonego projektu budowlanego co uzasadnia zgłoszenie sprzeciwu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpoznając odwołanie wniesione przez A. S., decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy. Inwestorka odstąpiła w sposób istotny od pozwolenia na budowę w zakresie objętym projektem zagospodarowania działki, który przewidywał rozbiórkę 4 obiektów budowlanych znajdujących się na działce nr ew. [...], a rozbiórki tej nie dokonano. Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu uchybienia terminu do zgłoszenia sprzeciwu organ wyjaśnił, iż zawiadomienie o zakończeniu budowy złożono w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w dniu 13 listopada 2006 r., w związku z czym termin do wniesienia sprzeciwu upłynął w dniu 4 grudnia 2006 r. Organ I instancji wydał decyzję w dniu [...] grudnia 2006 r. i nadał ją w miejscowej placówce Poczty Polskiej w dniu 2 grudnia 2006 r., a więc z zachowaniem 21-dniowego terminu przewidzianego w art. 54 Prawa budowlanego. Fakt, że inwestorka odebrała decyzję dopiero w dniu 14 grudnia 2006 r. pozostaje bez znaczenia dla oceny stanu prawnego sprawy. Organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem wyrażonym w odwołaniu, że w terminie 21 dni decyzja o sprzeciwie winna być doręczona inwestorowi. Zdaniem organu wystarczające jest, że w tym terminie wydana została decyzja, którą zgłoszono sprzeciw i podjęto wszystkie możliwe technicznie czynności w celu dostarczenia rozstrzygnięcia adresatowi. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła A. S. zarzucając jej naruszenie przepisu art. 54 Prawa budowlanego. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdziła, iż dopiero doręczenie decyzji adresatowi w terminie określonym w art. 54 Prawa budowlanego może wywołać określone skutki prawne. Zgodnie bowiem z art. 104 kpa organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji co oznacza, że musi ona zostać doręczona adresatowi, gdyż dopiero wtedy ma on możliwość zapoznania się z wolą decyzyjną organu. Odnosząc się do zarzutu dokonania istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego skarżąca wyjaśniła, iż projekt budowlany stanowiący załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę w ogóle nie dotyczył rozbiórki jakiegokolwiek obiektu znajdującego się na działce na której miała być realizowana inwestycja. Jedynie w planie realizacyjnym zagospodarowania działki w pkt 2 opisu stanu faktycznego wskazano, iż na działce znajdują się trzy budynki, które po wybudowaniu budynku mieszkalnego ulegną rozbiórce. Rozbiórka obiektów nie była nakazana przez organ ani nie określono jej terminu. dlatego też organ nie może twierdzić, że nie rozebranie obiektów (trzech), a nie jak twierdzi organ czterech), stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego decyzją projektu zagospodarowania działki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowi przepis art. 54 Prawa budowlanego, który ustanawia zasadę, iż do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy sprzeciw do zawiadomienia dokonanego przez inwestora o zakończeniu budowy z uwagi na odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, polegające na nie dokonaniu rozbiórki czterech budynków przeznaczonych do rozbiórki. Odstępstwo to organ uznał za istotne, gdyż dotyczyło zakresu objętego projektem zagospodarowania działki. Z akt postępowania, przedłożonych Sądowi, nie wynika jednak aby zatwierdzony decyzją Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. projekt budowlany obejmował rozbiórkę czterech budynków znajdujących się na działce na której zrealizowano inwestycję. Jedynie z samej decyzji o pozwoleniu na budowę wynika, że na terenie objętym inwestycją istnieją obiekty budowlane (bez wskazania ich liczby) nie przewidziane do dalszego użytkowania. Nie może to jednak, zdaniem Sądu, stanowić podstawy do twierdzenia, że inwestor odstąpił w sposób istotny od warunków pozwolenia na budowę, gdyż organ nie wykazał, że tym warunkiem była rozbiórka czterech obiektów budowlanych. Nie należy zapominać, że inwestor zawiadomił organ o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego, na realizację którego uzyskał stosowną decyzję i obowiązkiem organu nadzoru było przede wszystkim ustalenie, czy obiekt ten znajduje się w takim stanie, by mógł zostać przeprowadzony jego odbiór i by można było przekazać go do eksploatacji i użytkowania. Brak ustalenia i wykazania, iż inwestor w sposób istotny odstąpił od warunków pozwolenia na budowę oznacza, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa oraz art. 138 § 1 kpa., gdyż organ w postępowaniu odwoławczym nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Zauważyć bowiem należy, iż istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, a organ orzeka w tym postępowaniu merytorycznie. Zgodnie z art. 140 kpa organ ten, tak samo, jak organ I instancji związany jest przepisami art. 7 i 77 kpa. W niniejszej sprawie nie mniej istotne znaczenie ma ustalenie czy nastąpiło zachowanie 21-dniowego terminu, o jakim mowa w art. 54 Prawa budowlanego. Przede wszystkim stwierdzić należy, iż Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela poglądu wyrażonego w orzeczeniach sądów administracyjnych w myśl, których termin do zgłoszenia sprzeciwu obejmuje także doręczenie stronie stosownej decyzji (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA/Kr 965/02, ONSA 2003, Nr 4, poz. 147), natomiast w pełni aprobuje stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 79/06, nie publ., w którym wskazano, iż termin do zgłoszenia sprzeciwu będzie zachowany jeżeli przed jego upływem decyzja ta zostanie nadana w polskiej placówce pocztowej. Podkreślić należy, iż termin określony w art. 54 Prawa budowlanego jest terminem prawa materialnego co oznacza, że tylko w tym terminie wynoszącym, 21 dni – organ administracji uprawniony jest do zgłoszenia sprzeciwu w sprawie zawiadomienia o zakończeniu budowy. Upływ terminu pozbawia organ możliwości zgłoszenia sprzeciwu. O ile początek 21 dniowego terminu liczy się od dnia doręczenia organowi zawiadomienia o zakończeniu budowy, to do skuteczności zgłoszenia sprzeciwu ustawodawca nie wymaga doręczenia stronie decyzji, którą sprzeciw zgłoszono. W praktyce zazwyczaj występują rozbieżności między datą wydania decyzji i datą jej doręczenia. Jednocześnie ani data wydania decyzji, ani data jej doręczenia nie może być przyjęta za datę zgłoszenia sprzeciwu. Dlatego też sięgając do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących terminów, które stanowią podstawę do określenia czy nastąpiło zachowanie terminu w dokonywanych czynnościach przez inny podmiot postępowania, aniżeli organ administracji ( art. 57 § 5 kpa ) oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wyrażającego zasadę równości podmiotów (osób fizycznych i prawnych) przez takie samo traktowanie adresatów norm prawnych, przyjąć należy, iż termin do zgłoszenia sprzeciwu zostanie zachowany jeżeli przed jego upływem pismo, a w tym wypadku decyzja, którą zgłoszono sprzeciw, zostało nadane np. w polskiej placówce pocztowej. Przyjęcie stanowiska strony skarżącej, iż termin do zgłoszenia sprzeciwu obejmuje także doręczenie stronie stosownej decyzji mogłoby prowadzić do sytuacji, że organ miałby zaledwie kilka dni do wydania takiej decyzji np. w przypadku doręczenia zastępczego, czy też konieczności awizowania przesyłki. Nie można mówić też o uchybieniu normie art. 110 kpa, bowiem ustawodawca nie uzależnił skuteczności sprzeciwu od jego doręczenia lub ogłoszenia, ale od jego zgłoszenia, a nie są to pojęcia tożsame. Zważywszy na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy.