II SA/Gl 495/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Anna Cyganek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi H. T. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia wykonania rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. działając w oparciu o art. 119 i art. 121 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. nr 229, poz. 1954 dalej u.p.e.a.) nałożył na H. T. grzywnę w wysokości [...] zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym z dnia [...] r. Nr [...]. W uzasadnieniu podał, że zobowiązana mimo otrzymanego upomnienia nie wykonała nakazu rozbiórki ogrodzenia o długości [...] m nałożonego decyzją tego organu z dnia [...] r. Wobec powyższego organ egzekucyjny będący w sprawie zarazem wierzycielem wystawił tytuł wykonawczy i zastosował pierwszy przewidziany w u.p.e.a. środek egzekucyjny. Wysokość grzywny organ ustalił biorąc pod uwagę możliwość tylko jednorazowego jej nałożenia, a także konieczność zapewnienia skuteczności podjętych działań. Zobowiązana wniosła do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. zażalenie na opisane postanowienie wnosząc o jego uchylenie i odstąpienie od stosowania w postępowaniu grzywny w celu przymuszenia, ponadto domagała się także zawieszenia postępowania egzekucyjnego do czasu prawomocnego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach jej skargi na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. Zarzuciła, że postanowienie organu egzekucyjnego zostało wydane z naruszeniem art. 119 i art. 121 oraz podniosła rażącą surowość orzeczonej grzywny. W uzasadnieniu żaląca się podniosła, że w sprawie toczy się postępowanie w sprawie odmowy zmiany decyzji ostatecznej w oparciu, o którą wystawiony został tytuł wykonawczy i z tej przyczyny prowadzenie postępowania egzekucyjnego jest co najmniej przedwczesne i powinno ono ulec zawieszeniu. Wysokość nałożonej grzywny jest nieuzasadniona i nieadekwatna do nałożonego obowiązku, a także przekracza jej możliwości finansowe. Zauważyła wreszcie , że skoro decyzja nakazująca rozbiórkę może zostać zmieniona to wykonanie zaskarżonego postanowienia może wywołać ciężkie i trudne do odwrócenia skutki dla niej i jej rodziny. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W podstawie prawnej tego rozstrzygnięcia wskazał art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a. oraz, art. 119, art. 121 § 1, 2 i 4 u.p.e.a. W uzasadnieniu wskazał, że prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 marca 2005 r. sygn. akt II SA/Ka 1084/03 oddalona została skarga H. T. i K. T. na jego decyzję utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z., którą nałożony został egzekwowany obowiązek. Uznał, że postanowienie organu egzekucyjnego o nałożeniu grzywny nie uchybia przepisom u.p.e.a., tak co do przeprowadzonej procedury, jak i co do wysokości orzeczonej grzywny. Stwierdził także, że w sprawie brak jest podstaw do zawieszenia postępowania, bowiem sądy administracyjne obu instancji orzekły o zgodności z prawem decyzji wydanej w sprawie rozbiórki ogrodzenia. W skardze wniesionej do sądu administracyjnego H. T. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, podnosząc te same zarzuty co w zażaleniu od postanowienia organu egzekucyjnego. W szczególności skarżąca zarzuciła naruszenie art. 119 u.p.e.a. poprzez jego zastosowanie w sprawie oraz naruszenie art. 121 tej ustawy poprzez brak należytego uzasadnienia wysokości nałożonej grzywny. Uzasadniając te zarzuty podniosła, że wszczęta egzekucja powinna zostać wstrzymana poprzez jej zawieszenie do czasu merytorycznego rozpoznania przez WSA w Gliwicach jej skargi na decyzję w sprawie odmowy zmiany ostatecznej decyzji, którą nałożony został egzekwowany obowiązek. Wykonanie w tej sytuacji tego obowiązku czyniłoby toczące się postępowanie całkowicie bezprzedmiotowym. Jej zdaniem organ egzekucyjny nakładając grzywnę w wysokości [...] zł w zasadzie nie przedstawił powodów, czym się kierował ustalając taką jej wysokość. Tymczasem wysokość grzywny nałożonej w trybie art. 121 § 1 - 4 u.p.e.a. należy do sfery uznania administracyjnego, a zatem wymaga to odpowiedniego uzasadnienia. Wymogu takiego w jej ocenie nie spełnia lakoniczne stwierdzenie organu I instancji, iż jest grzywna jednorazowa i powinna zapewnić skuteczność działania organu egzekucyjnego. Podniosła w ślad za zażaleniem, że zapłata kwoty [...] zł całkowicie przekracza jej możliwości finansowe i jest nieadekwatna do nałożonego obowiązku. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymał stanowisko zajęte w motywach zaskarżonego postanowienia wskazując, że analiza akt sprawy dowodzi, iż organy nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie działały zgodnie z obowiązującym prawem. Odnosząc się do zarzutów dotyczących wysokości nałożonej grzywny zauważył, że u.p.e.a. przewiduje zwrot lub umorzenie nałożonej grzywny w celu przymuszenia w razie wykonania egzekwowanego obowiązku. Podniósł również, że podejmowane przez skarżącą próby zmiany ostatecznej decyzji (weryfikowanej przez WSA w Gliwicach i NSA), którą nałożono egzekwowany obowiązek zmierzają do przewlekania sprawy rozbiórki ogrodzenia, a tym samym orzeczenie grzywny w niższej wysokości mogłoby nie spowodować oczekiwanego rezultatu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach kontrolujący, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) zaskarżone postanowienia w aspekcie jego zgodności z prawem uznał, że nie narusza ono przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Na wstępie trzeba stwierdzić, że ramy prawne postępowania egzekucyjnego wyznaczone zostały ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ustawa ta w art. 1 określa m.in. sposób postępowania wierzycieli w przypadkach uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków, a także sposób prowadzenia przez organy egzekucyjne postępowania i stosowane przez nie środki przymusu służące doprowadzeniu do wykonania lub zabezpieczenia wykonania obowiązków. Zgodnie z art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a. egzekucji administracyjnej podlegają m.in. obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego. Stosownie zaś do art. 3 § 1 u.p.e.a. egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2 , gdy wynikają one z decyzji (co miało miejsce w kontrolowanej sprawie) lub postanowień właściwych organów, albo w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego – bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. Uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej opisanych wyżej obowiązków (wierzycielem) jest stosownie do przepisu art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a. właściwy do orzekania organ I instancji za wyjątkiem przypadków wymienionych w pkt 4, który nie miał zastosowania w sprawie. Organ ten w postępowaniu dotyczącym egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym może wystąpić także w roli organu egzekucyjnego, co na mocy art. 20 § 1 pkt 4) u.p.e.a. miało miejsce w kontrolowanym postępowaniu. Zgodnie z art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a. wszczęcie egzekucji administracyjnej w analizowanych przypadkach następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego, zaś z art. 26 § 4 u.p.e.a. wynika, że jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje on z urzędu do egzekucji na podstawie przez siebie wystawionego tytułu wykonawczego. Konstrukcja przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie pozostawia wątpliwości, że w postępowaniu tym organ nie może badać wadliwości decyzji nakładającej obowiązki objęte tytułem wykonawczym, a także czego domagała się skarżąca, badać możliwość jej wzruszenia w trybach nadzwyczajnych. Zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu bowiem jedynie dopuszczalność egzekucji administracyjnej nie będąc natomiast uprawnionym do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Z tak rozumianego obowiązku badania dopuszczalności egzekucji PINB w Z. wywiązał się, należycie, gdyż niewykonanie przez zobowiązaną egzekwowanego obowiązku w czasie doręczenia jej tytułu wykonawczego było bezsporne. Niezależnie od stwierdzenia braku podstaw do badania w toku postępowania egzekucyjnego wadliwości decyzji, którą nałożono egzekwowany obowiązek zauważyć należy, że decyzja ta wraz z utrzymującą ją w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. była kontrolowana przez WSA w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 24 marca 2005 r. sygn. akt II SA/Ka 1084/03 oddalił skargę wniesioną przez skarżącą i K. T. Wreszcie wyrokiem NSA z dnia 23 sierpnia 2006 r. sygn. akt II OSK 1002/05 oddalona została również skarga kasacyjna wniesiona od tego wyroku. W podstawie prawnej postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. prawidłowo wskazany został art. 221 u.p.e.a. chociaż organ ten nie wskazał, które z jednostek redakcyjnych tego artykułu zastosował. Powyższe uchybienie usunięte zostało jednak postanowieniem organu II instancji. Prawidłowo w postanowieniu organu egzekucyjnego powołany został natomiast art. 119 u.p.e.a. Zgodnie z § 1 tego artykułu grzywnę w celu przymuszenia nakłada się w wypadku, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić za zobowiązanego inna osoba. Zgodnie zaś z art. 119 § 2 u.p.e.a. grzywnę tę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Zauważyc tez trzeba, ze stosownie do przepisu art. 7 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny winien stosować środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Dążąc do wykonania przez skarżącą egzekwowanego obowiązku organ egzekucyjny miał w kontrolowanej sprawie do wyboru dwa środki egzekucyjne. Poza grzywną nałożoną w celu przymuszenia, mógł jeszcze zastosować przewidziane w art. 127 u.p.e.a. wykonanie zastępcze. Środek ten polega na zleceniu innej osobie wykonanie za zobowiązanych egzekwowanego obowiązku na ich koszt. W ocenie Sądu ten drugi środek egzekucyjny jest bardziej dolegliwy pociąga, bowiem za sobą nieodwracalne dla zobowiązanych skutki natury finansowej. Zauważyć w tym miejscu też trzeba, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się, stąd nie ma tutaj zastosowania stosowana w prawie karnym zasada miarkowania nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego. Zwrócić w tym miejscu trzeba też uwagę na powołane w pouczeniu postanowienia organu egzekucyjnego przepisy art. 125 i 126 u.p.e.a. Zgodnie z tymi przepisami w razie wykonania obowiązku przez zobowiązanego nałożone nań grzywny, o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte podlegają umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na wniosek zobowiązanego. Natomiast grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą mu być zwrócone w całości lub w części, niekiedy za zgodą organu wyższego stopnia. Uzasadniając zastosowaną maksymalną wysokość nałożonej grzywny organ egzekucyjny w ocenie Sądu mógł zatem odwołać się jedynie do zasad celowości i skuteczności podjętych działań. Tym samym uzasadnienie zastosowanej wysokości nałożonej grzywny mimo swojej lakoniczności spełnia wymogi wynikające z przepisów prawa. Zauważyć wreszcie przyjdzie, że w postępowaniu egzekucyjnym przepisy postępowania administracyjnego, jak stanowi art. 18 u.p.e.a mają jedynie zastosowanie odpowiednie. Wskazać też należy, że kontrolą sądową w niniejszej sprawie nie została objęta podniesiona w uzasadnieniu skargi kwestia dotycząca możliwości zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Na marginesie zauważyć jednak należy, że przesłanki uzasadniające zawieszenie postępowania określone zostały w art. 56 § 1 u.p.e.a., a stosownie do § 3 tego artykułu postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania egzekucyjnego wydaje organ egzekucyjny, a zatem wniosek w tej sprawie nie mógł zostać merytorycznie rozpoznany przez organ odwoławczy do którego został skierowany. Nie będąc stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a.) związany zarzutami skargi, wskazaną w niej podstawą prawną oraz sformułowanymi w niej wnioskami Sąd z urzędu zbadał także zgodność zaskarżonego postanowienia z innymi przepisami u.p.e.a., nie dostrzegając m.in. uchybień związanych z wystawieniem tytułu wykonawczego przez organ egzekucyjny. Stosownie do przepisu art. 26 § 1 u.p.e.a. tytuł ten w szczególności został sporządzony według ustalonego wzoru określonego w załączniku nr 24 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. nr 137, poz. 1541) oraz odpowiada wymogom przewidzianym w art. 27 § 1 u.p.e.a. Z tych wszystkich przyczyn działając na podstawie o art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.