II SA/Go 542/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz, Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek, Protokolant Krzysztof Rogalski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 października 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi [...] na Rada Gminy z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenie zgodności projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami Publikacja orzeczenia odroczona z dnia 27 września 2007 r. Oddalono skargę Uzasadnienie. Uchwałą Nr [...] z dnia 30 [...]r. w sprawie: zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Z., w § 1 ust. 1 uchwały uznała za celowe przystąpienie do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Z., gmina B. uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...]r. W § 1 pkt 3 uchwały Rada Gminy określiła, że przedmiotem zmiany planu będzie przeznaczenie terenu pod: 1) zabudowę usługową: handlową, gastronomiczną, bytową (hotel, pensjonat), obsługującą komunikację (stacje paliw, parkingi), administracyjno – finansową, rekreacyjną oraz miejsca obsługi podróżnych, 2) zabudowę techniczno - produkcyjną: obiekty produkcyjne, składy, magazyny, 3) niezbędny układ komunikacyjny, zieleń, stawy oraz infrastrukturę techniczną. Następnie Wójt Gminy B. podjął czynności, o których mowa w art. 17 pkt. 1, 2, 4, 5, 7, 10, 11, 12 i 14 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (DZ.U. z 2003 Nr 80 poz. 717 ze zm.), zwaną dalej ustawą. W toku procedury planistycznej, pismem z dnia 12 kwietnia 2007r. uwagi do projektu zmiany zgłosił, pełnomocnik A.B. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "A." A.B. z siedzibą w P.. Pełnomocnik zarzucił, że projekt zmiany przeznaczenia terenu obejmującego działkę o numerze ewidencyjnym [...] jest niezgodny z treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B., gdyż przyjęty w studium zapis o aktywizacji terenów położonych przy głównych ulicach przyszłego miasta, nie pozwala na taką zmianę przeznaczenia działki nr [...], jak to przyjęto w projekcie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Z.. Zdaniem pełnomocnika, przeznaczeniem tegoż terenu jest, według postanowień studium, zabudowa mieszkaniowa i zagrodowa. Rozstrzygnięciem z dnia [...]r. Wójt Gminy B. nie uwzględnił uwagi wniesionej przez pełnomocnika A.B. prowadzącego Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "A." A.B. . W ocenie organu zgłaszający uwagę błędnie odczytał rysunek studium, kwalifikując teren jako teren zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej, podczas gdy jest to teren zabudowy o wysokiej intensywności. W ocenie organu nie występuje sprzeczność pomiędzy ustaleniami wynikającymi ze studium, a projektowaną zmianą przeznaczenia działki nr [...], natomiast wypadku wątpliwości z odczytaniem części graficznej studium decydują ustalenia zawarte w części tekstowej, a na stronie 22 studium zawarto stwierdzenie, że podtrzymuje się generalne ustalenia planu, zakładając dodatkowo aktywizację terenów położonych przy głównych ulicach przyszłego miasta. Uchwałą Nr [...], działając na podstawie art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, stwierdziła zgodność projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Z. Gmina B. z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B. uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...]r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz zmianą nr 1 studium uchwaloną uchwałą nr [...]. W uzasadnieniu uchwały Rada odniosła się do uwag wniesionych przez pełnomocnika A.B. i przyjęła jako własną w całości argumentację zawartą w rozstrzygnięciu Wójta Gminy B. z dnia [...]r. Pismem z dnia [...]r. pełnomocnik Przedsiębiorstwa Wielobranżowego "A." A.B. wezwał Radę Gminy B. do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego podjęciem uchwały nr [...]. W.w. uchwale pełnomocnik zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 9 ust. 4, art. 18 ust. 1, art. 20 ust. 1 ustawy, poprzez stwierdzenie zgodności projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Z. gmina B. z ustaleniami studium, w sytuacji gdy ustalenia studium wykluczają możliwość przeznaczenia terenu objętego projektem zmiany pod zabudowę usługową o funkcji związanej z obsługą komunikacji. Stawiając powyższy zarzut pełnomocnik wniósł o uchylenie uchwały. Pełnomocnik wskazywał, że uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego organ jest związany ustaleniami wynikającymi ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy, a postanowienia studium są przy tym dla organu wiążące. W ocenie pełnomocnika przedmiotowa działka nr [...], zgodnie z postanowieniami studium, posiada funkcję mieszkaniową – tj. tereny zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej. Natomiast, wedle twierdzeń pełnomocnika, z całą pewnością nie jest to teren przeznaczony pod usługi, gdyż oznaczenie tejże funkcji – według studium - nosi kolor czerwony. Dalej pełnomocnik stwierdził, że w studium tereny projektowanej zabudowy o wysokiej intensywności oznaczone są ukośnymi kreskami w kolorze pomarańczowym. Zdaniem pełnomocnika działka nr [...] nigdy nie była przeznaczona w studium pod usługi. Dalej pełnomocnik podniósł, że zapis:" teren zabudowy o wysokiej intensywności", nie jest tożsamy z przeznaczeniem terenu pod usługi. Pełnomocnik wskazał, że w tekście studium zawarto stwierdzenie, iż podtrzymuje się ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Nr [...], zakładając dodatkowo aktywizację terenów położonych przy głównych ulicach przyszłego miasta, co miałoby oznaczać, że gmina nie miała zamiaru dokonywania zmiany przeznaczenia przedmiotowego terenu. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało doręczone właściwemu organowi w dniu 21 maja 2007r. Uchwałą z dnia [...]r. uznała wezwanie do usunięcia naruszenia prawa za bezzasadne i pozostawiła uchwałę w dotychczasowym brzmieniu. Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "A." A.B., reprezentowany przez pełnomocnika wniósł skargę domagając się stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy B. Nr [...].Pełnomocnik skarżącego zarzucił, że zaskarżona uchwała narusza przepis art. 9 ust. 4, art. 18 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy. W skardze pełnomocnik zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik przytoczył argumentację zawartą w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Dodatkowo w piśmie z dnia [...]r., stanowiącym uzupełnienie skargi, pełnomocnik skarżącego uzasadniał swój interes prawny we wniesieniu skargi, powołując się przy tym na art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1i 2 ustawy. Pełnomocnik stwierdził, że skarżący posiada nieruchomości położone w sąsiedztwie terenu objętego zmianą planu miejscowego i w ocenie pełnomocnika – nie ulega wątpliwościom, że wprowadzona zmiana będzie oddziaływać na sposób korzystania z nieruchomości skarżącego. Pełnomocnik powołał się na treść przepisu art. 7 i 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, które to przepisy stanowią o ochronie prawa własności i obowiązku organów władzy publicznej działania na podstawie i w granicach prawa. W odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w jego ocenie uchwalona zmiana planu zagospodarowania przestrzennego nie jest niezgodna ze studium. Organ wskazał, że w studium na mapie w skali 1: 76000 zatytułowanej "Kierunki ochrony środowiska przyrodniczego i kulturowego oraz rozwoju osadnictwa " wzdłuż planowanej drogi łączącej Z. z przejściem granicznym określono czerwonym kolorem strefy aktywizacji gospodarczej wskazane do wprowadzenia funkcji produkcyjno – usługowej oraz mieszkalno – usługowej, w obszarze tej strefy znajduje się działka nr [...]. Dodatkowo dopuszczalność takiego przeznaczenia terenu wynika z treści opisowej studium - punkt 4.4., gdzie założono aktywizację terenów położonych przy głównych ulicach przyszłego miasta, a więc również terenu objętego działką nr [...]. W tej sytuacji zarzuty skargi organ uznał za bezpodstawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga w rozpatrywanej sprawie wniesiona została na podstawie art. 101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (DZ.U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) – zwaną dalej ustawą o samorządzie gminnym. W myśl wskazanego tu przepisu prawa uprawnienie do wniesienia skargi posiada każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, skargę można wnieść po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. A zatem, badanie przez sąd zasadności skargi pod względem merytorycznym, poprzedza kontrola spełnienia przesłanek warunkujących skuteczne wniesienie skargi, o których mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Na tym etapie postępowania sądowego sąd bada czy skarżący wykazał naruszenie jego interesu prawnego lub uprawnienia, jakie nastąpiło na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały oraz, czy zachowany został tryb poprzedzający wniesienie skargi do sądu. Analizując niniejszą sprawę Sąd doszedł do przekonania, że skarżący nie posiada legitymacji do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Skarga dotyczy uchwały Nr [...]. w sprawie stwierdzenia zgodności projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Z., gmina B. z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B. - zwaną dalej uchwałą. . W § 1 uchwały Rada Gminy stwierdziła zgodność projektu zmiany planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Z., gmina B. ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B. uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...]r. oraz zmianą nr 1 studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B.. Podjęcie uchwały stanowiło jeden z elementów procedury planistycznej, o którym mowa w art. 20 ust. 1 ustawy oraz poprzedziło podjęcie "właściwej" uchwały - planu miejscowego. Przy tak określonym przedmiocie zaskarżonej uchwały skarżący, stwierdził, że jego interes prawny we wniesieniu skargi wynika z okoliczności, iż posiada on nieruchomości położone w sąsiedztwie terenu objętego zmianą planu miejscowego, a wprowadzona zmiana będzie oddziaływać na sposób korzystania z nieruchomości. Skarżący powołał się przy tym na przepis art. 4 ust. 1, 6 ustawy, art. 7 i 21 Konstytucji RP. Skarżący nie wykazał jednak w jaki konkretnie sposób treść uchwały wpłynie na sposób korzystania przez niego z jego nieruchomości oraz jaki interes prawny lub uprawnienie uchwała ta narusza. Sam fakt podjęcia uchwały stwierdzającej zgodność projektowanej zmiany planu zagospodarowania przestrzennego ze postanowieniami studium, nawet przy przyjęciu, że projektowana zmiana wpłynie na sposób korzystania z nieruchomości objętej projektowaną zmianą, nie przesądza przecież o tym, że interes prawny lub uprawnienie właściciela nieruchomości objętej zmianą planu został naruszony. Skarżący winien wykazać, że na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia jego skonkretyzowanego interesu lub uprawnienia oraz winien wskazać normę prawną z której wynika, że interes ten jest przez prawo chroniony. Nadto, jak wynika z treści cytowanego wyżej przepisu art. 101 ust. 1 ustawy, naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego winno nastąpić z momentem uchwalenia skarżonej uchwały, przepis ten nie dotyczy sytuacji, które mogą zaistnieć w przyszłości. Wszystkie te okoliczności winien wykazać skarżący uzasadniając swoją legitymację do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy. Stanowisko wyżej wyrażone koresponduje z utrwalonym, bogatym orzecznictwem sądowym wypracowanym na tle art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przykładowo - w wyroku z dnia 4 maja 2006r., II SA/Bk 763/05 ( LEX nr 182866), w tezach drugiej i trzeciej, Sąd stwierdził: cyt:" Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę i zaistnieć w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości. W wyniku podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego nie dochodzi do naruszenia interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym." W tezie drugiej wyroku z dnia 4 lutego 2005r., OSK 1563/04 (LEX nr 171196) Sąd stwierdził: cyt. " Źródłem "interesu prawnego" lub "uprawnienia" jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) albo też jednostkowa i konkretna (decyzja stosowania prawa). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę". W wyroku z dnia 14 marca 2002r., II SA 2503/01(LEX nr 81964) Sąd stwierdził: cyt. "Uprawnienie wynikające z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, tak więc nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej". W orzecznictwie sądowym na tle art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym panuje jednomyślność co do tego, że to na skarżącym ciąży obowiązek wykazania, że skarżona uchwała narusza jego prawnie chroniony interes lub uprawnienie, a naruszenia tego nie można domniemywać. Pełnomocnik skarżącego wskazał, że jego prawnie chroniony interes, który uległ naruszeniu na skutek podjęcia uchwały, wynika z prawa własności nieruchomości – działki o numerze ewidencyjnym [...] znajdującej się w sąsiedztwie obszaru objętego zmianą planu. Nieruchomość ta zabudowana jest stacją paliw wraz z infrastrukturą służącą obsłudze komunikacji. W ocenie pełnomocnika skarżącego wybudowanie stacji paliw na działce nr [...] ograniczy prawa skarżącego w korzystaniu z prawa własności działki nr [...] i pobierania z niej pożytków. W ocenie Sądu, pełnomocnik skarżącego w powyższy sposób wskazywał jedynie naruszenie interesu faktycznego skarżącego, który przecież nie jest tożsamy z interesem prawnym. Analizując powyższą kwestię, należało mieć na uwadze, że skarga dotyczy uchwały podjętej w myśl art. 20 ust. 1 ustawy, czyli stwierdzającej zgodność planu z ustaleniami studium. Legitymację do wniesienia skargi w rozpatrywanej sprawie, skarżący wywodził z konstytucyjnej zasady ochrony własności (art. 21 Konstytucji RP) oraz z przepisów ogólnych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należy zwrócić uwagę, że zakres przedmiotowy skarżonej uchwały żaden sposób nie odnosi się do sfery praw własnościowych, albowiem uchwała stwierdza jedynie, że pomiędzy projektem zmiany planu, a ustaleniami studium panuje zgodność. Natomiast jak wyżej wykazano, skarga wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 nie jest skargą actio popuaris, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje jedynie sprzeczność uchwały z prawem. Powyższa konstrukcja prawna, dotycząca konieczności wykazania naruszenia indywidualnego prawnie chronionego interesu skarżącego, ma związek z treścią art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, który ogranicza prawo do sądu w sytuacji, gdy sąd orzekał już w sprawie danej skargi i skargę oddalił. Konkludując, należy stwierdzić, że skarżący nie posiadał interesu pranego we wniesieniu skargi na przedmiotową uchwałę. Stwierdzenie, że skarżący w konkretnej sprawie nie ma interesu prawnego ma taki skutek, że skarga ulega oddaleniu. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2020r. nr 153 poz. 1270 ze zm.) Sąd skargę oddalił.