III SA/Łd 227/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.) Protokolant Agnieszka Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2007 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] znak [...]; 2. przyznaje radcy prawnemu B. K. prowadzącej Kancelarię Radcy Prawnego w Ł. przy Al. K. 122 lokal nr 1, kwotę 309,80 (trzysta dziewięć i 80/100) złotych obejmującą kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa i 80/100) wraz z podatkiem od towarów i usług oraz kwotę 17 (siedemnaście) złotych jako opłatę skarbową od pełnomocnictwa – tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącej i nakazuje wypłacić powyższą kwotę radcy prawnemu B. K. z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego – powołaną dalej jako k.p.a. (t.j. Dz.U.00.98.1071 ze zm.) oraz art. 7b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U.05.240.2027 ze zm.)[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu W. z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 22 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, § 46 ust. 2 pkt. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454), art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (t.j. Dz.U.01.57.603 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w rejestrach ewidencji gruntów i budynków odnośnie powierzchni działek o numerach 729 i 884 położonych w [...] gmina W. Organ odwoławczy ustalił następujący stan faktyczny: W pismach z dnia 13 kwietnia 2004 r., 12 i 13 grudnia 2005 r., 24 lutego 2006 r., 19 czerwca 2006 r. i 27 czerwca 2006 r. A. P. zawarła wnioski o dokonanie zmiany powierzchni działek, które stanowią własność wnioskodawczyni. Pismem z dnia 27 czerwca 2006 r. nr [...] A. P. została powiadomiona o wszczęciu na jej wniosek postępowania administracyjnego w sprawie wprowadzenia zmian w rejestrach ewidencji gruntów i budynków odnośnie powierzchni działek o numerach 729 i 884 położonych w [...] gmina W. Decyzją z dnia [...] Starosta Powiatu W. odmówił wprowadzenia zmian w rejestrach ewidencji gruntów i budynków odnośnie powierzchni działek o numerach 729 i 884 położonych w [...] gmina W. Od decyzji Starosty W. A. P. wniosła odwołanie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji po raz kolejny zakwestionowała wielkość przysługującej jej działki. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego stwierdził, co następuje: Powierzchnia ujawniona w operacie ewidencji gruntów i budynków powstała w wyniku pomiarów wykonanych w 1974 r. związanych z uregulowaniem własności gospodarstw rolnych. W ich wyniku w trybie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 27, poz. 250 ze zm.) A. P. otrzymała akt własności ziemi nr [...] na nieruchomość o powierzchni 0,93 ha składającą się z dwóch działek o nr 358/10 i 337/6 (obecnie ze względu na zmianę numeracji otrzymały numery 884 i 729). W dniu 31 grudnia 1977 r. wobec braku złożenia odwołania akt uprawomocnił się i stał się ostatecznym. Zapisy zaś ujawnione w ewidencji gruntów obrębu [...] są zgodne z wydanym aktem własności ziemi. Organ podkreślił, iż zgodnie z art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie powyższej ustawy nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Oznacza to, iż w trybie administracyjnym nie ma prawnej możliwości wzruszenia aktów własności ziemi wydanych na podstawie ustawy z 26 października 1971 r., które uzyskały przymiot ostateczności. Organ odwoławczy podkreślił również, iż decyzje wydawane przez starostów w przedmiocie wprowadzenia zmian do rejestrów ewidencji gruntów i budynków nie mogą regulować żadnych kwestii związanych z własnością działek, wielkością udziałów we współwłasności, zniesieniu współwłasności itp. Zmiany wprowadzane do rejestrów ewidencyjnych mają charakter czynności materialno – technicznych i jako takie nie mogą w żaden sposób kształtować lub kreować stanu prawnego lub faktycznego. Oznacza to, że strona może dochodzić przysługujących jej praw do nieruchomości lub żądać zaspokojenia roszczeń w ramach odrębnych postępowań przed innymi organami ( np. sądami w ramach powództwa cywilnego) jeżeli uważa, że wydane akty własności ziemi są błędnie zredagowane lub zawierają niewłaściwe dane. Orzeczenia tych organów po uprawomocnieniu się będą podlegały ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków stosownie do zawartych w nich ustaleń. Zgodnie z § 46 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków aktualizacja danych zawartych w ewidencji gruntów jest dokonywana na wniosek zainteresowanych podmiotów lub z urzędu przez organ prowadzący ewidencję. Zmiany takie są wprowadzane po ich uprzednim udokumentowaniu i mogą wynikać m.in. z prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, a także opracowań geodezyjnych i kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] A. P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Wnosząc o uchylenia zaskarżonej decyzji po raz kolejny zakwestionowała wielkość przysługującej jej działki. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi. Pismem z dnia 10 maja 2007 r. pełnomocnik skarżącej sprecyzował zarzuty wniesionej skargi. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tzn.: 1) art. 7 k.p.a. tj. zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej przez wydanie decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty W. z dnia [...] bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, 2) art. 77 k.p.a. przez niezebranie i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, 3) art. 81 k.p.a. przez uznanie za udowodnione okoliczności faktycznych co do których strona nie miała możliwości wypowiedzenia się, 4) art. 9 k.p.a. zasady udzielania informacji faktycznej i prawnej przez nieudzielanie skarżącej informacji o wielkościach działek, tytułach prawnych do nich oraz przez nieprzedstawienie skarżącej dokumentów geodezyjnych z których dałoby się wywieść obecną numerację geodezyjną i wielkość tychże działek, 5) art. 10 § 1 k.p.a. tj. zasady wysłuchania stron przez niewysłuchanie strony co do zebranych dowodów i materiałów oraz 6) art. 10 § 3 k.p.a. przez nieutrwalenie w aktach sprawy przyczyny odstąpienia od zasady wysłuchania strony. Podnosząc powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji Starosty W. z dnia [...] oraz o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm przepisanych. W uzasadnieniu swych zarzutów wskazał, iż istota sprawy sprowadza się do konieczności wykazania przez Starostę W. numerów ewidencyjnych oraz powierzchni wszystkich działek, które powstały z nieruchomości będącej pierwotnie własnością rodziców skarżącej – A. i A. S., a które obecnie stanowią własność A. P., K. O., Z. S. i spadkobierców K. P. Wskazał także, iż akty własności ziemi nie objęły całej nieruchomości stanowiącej własność rodziców skarżącej, a Starosta W. od wielu lat nie jest w stanie okazać mapy z której jasno wynikałoby kto jest właścicielem której działki i o jakiej powierzchni oraz na podstawie jakiego tytułu prawnego. Pełnomocnik skarżącej podniósł, iż skarżąca chciałaby wypowiedzieć się co do protokołów granicznych sporządzonych bez jej udziału oraz chciałaby aby organ I instancji wyjaśnił swoje twierdzenie o udziale skarżącej w czynnościach geodety i okazał dokumenty z podpisami skarżącej, gdyż skarżąca nie zgadza się z twierdzeniami organu I instancji, iż podpisywała protokoły graniczne. W ocenie skarżącej organ naruszył art. 7 i 77 k.p.a., gdyż decyzje organu I i II instancji zostały wydane bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Dodatkowo wskazano, iż zmianie uległa numeracja działek, które w aktach własności miały numery zaczynające się od cyfr 385, a obecnie nr 883,884,885 i 886, a Starosta W. nie wyjaśnił jakim dokumentem geodezyjnym dokonana została ta zmiana. Strona zarzuciła również organowi odwoławczemu naruszenie art. 81 k.p.a., gdyż uznał on za udowodnione okoliczności faktyczne, co do których strona nie miała możliwości wypowiedzenia się tzn. uznano, że brała udział w okazaniu granic działek w 1996 r. i w 1998 r., a ona nie mogła się wypowiedzieć co do autentyczności swojego podpisu ponieważ nie okazano jej tych dokumentów. Zdaniem strony organy obu instancji naruszyły także art. 9 k.p.a., gdyż nikt nie wyjaśnił skarżącej stanu faktycznego ani prawnego sprawy. Według strony organ odwoławczy naruszył również art. 10 § 1 k.p.a. tzn. zasadę wysłuchania stron przez niewysłuchanie strony co do zebranych dowodów i materiałów. W aktach sprawy nie znajduje się bowiem jakiekolwiek wezwanie A. P. do zapoznania się z materiałem dowodowym. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie wskazał też, iż zachodzą jakiekolwiek okoliczności określone w art. 10 § 3 k.p.a. wyłączające stosowanie tej zasady. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lodzi zważył, co następuje: Skarga A. P. jest uzasadniona. Zgodnie z treścią art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych/Dz.U. nr 153 poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art.1 § 2 wymienionej ustawy kontrola o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/Dz.U. nr 153 poz.1270/ sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art.145 § 1 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1./ uchyla decyzje lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a./ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy b./ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego c./ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy 2./ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach 3./ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie organy administracji naruszyły przepisy postępowania a mianowicie art.7, 9, 11, 64 § 2 i 77 § 1 kpa co mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W myśl art.61 § 1 kpa postępowanie strony wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie z treścią art.63 § 1 kpa podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie lub za pomocą dalekopisu, telefaksu, poczty elektronicznej albo za pomocą formularza umieszczonego na stronie internetowej właściwego organu administracji publicznej, umożliwiającego wprowadzenie danych do systemu teleinformatycznego tego organu a także ustnie do protokołu. W myśl art.63 § 2 kpa podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Zgodnie z treścią art.64 § 1 kpa jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych podanie pozostawia się bez rozpoznania. W myśl art. 64 § 2 kpa jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Z wymienionych przepisów wynika, iż pismo o wszczęciu postępowania winno zawierać między innymi żądanie strony czyli określenie tego czego strona się domaga. Żądanie takie wyznacza przedmiot postępowania i organ administracji jest związany takim żądaniem. Może się zdarzyć, iż żądanie zawarte w podaniu może być zredagowane niezręcznie, niezrozumiale bądź niedbale. W takiej sytuacji organ administracji nie jest upoważniony do precyzowania żądania lecz powinien udzielić stronie niezbędnych wskazówek i wyjaśnień, a następnie ustalić jak jest rzeczywista treść żądania. Obowiązkiem organu jest bowiem dokładne ustalenie treści żądania, które wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. W przypadku gdy istnieją wątpliwości co do tego czego żąda strona organ administracji ma obowiązek z urzędu podjąć czynności, mające na celu wyjaśnienie stanowiska strony. Winien zatem zapytać stronę, jakie jest żądanie, a następnie prowadzić postępowanie w zakresie tego żądania. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 lipca 2001r. w spr. IV SA 1091/99 (Lex nr 78924), z 23 kwietnia 1993r. w spr. SA/Kr 2342/92 (nie publikowany) i z 17 września 1992r. w spr. III SA 949/92 (nie publikowany). W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie wyjaśniły dokładnie jakie jest faktyczne żądanie skarżącej. A. P. w wielu pismach kierowanych do Starosty W. podnosiła, iż należy się jej większa powierzchnia gruntów niż wynika to z zapisów w ewidencji gruntów i budynków. W swoich pismach opisywała szczegółowo historię ziemi jaka posiadali jej rodzice. Podawała kiedy i w jakich okolicznościach doszło do sprzedaży gospodarstwa rolnego jej rodziców, jakie udziały w gospodarstwie jej matka darowała swoim dzieciom oraz jakiej treści były akty własności ziemi. Załączyła umowę sprzedaży z 14 stycznia 1948r. oraz umowę darowizny z 8 września 1958r. Analiza wszystkich pism skarżącej wskazuje, iż czuje się ona pokrzywdzona gdyż została pozbawiona ziemi o powierzchni 11 arów. Ziemia ta, w ocenie skarżącej, jest w bezprawnym posiadaniu jej bratowej Z. S. oraz jej córki Z. O. Z treści pism A. P. nie wynika dokładnie jakie jest jej żądanie. Organy administracji uznały, iż skarżącej chodzi o zmianę powierzchni działek nr 729 i 884 w ewidencji gruntów, choć nie były one upoważnione do precyzowania treści żądania. Jak wynika z oświadczenia pełnomocnika skarżącej złożonego na rozprawie A. P. wcale nie chodziło o zmianę powierzchni działek nr 729 i 884, lecz o wpis do ewidencji nowej działki o powierzchni 11 arów na podstawie aktów notarialnych z 14 stycznia 1948r. i z 8 września 1958r. Skoro z pism skarżącej nie wynikało dokładnie jakie jest jej żądanie, to organy administracji winny były podjąć czynności zmierzające do wyjaśnienia tej wątpliwości. Winny były zatem udzielić skarżącej stosownych wskazówek i wyjaśnień, a następnie wezwać ją do sprecyzowania treści swojego żądania. O tym bowiem jaka jest rzeczywista treść żądania decyduje ostatecznie strona a nie organ administracji. Obowiązkiem organu jest natomiast czuwanie nad tym aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie udzieliły skarżącej żadnych wskazówek ani wyjaśnień w związku ze złożonymi przez nią pismami ani nie wyjaśniły rzeczywistej woli A. P. Nie ustaliły faktycznej treści żądania skarżącej lecz same sprecyzowały to żądanie. Naruszyły tym przepisy art.7, 9, 11, 64 § 2 i 77 § 1 kpa co mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Mając to na uwadze, na podstawie art.145 § 1 pkt.1c.) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty W. z dnia 6 listopada 2006r. Na podstawie art.250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. w związku z § 18 ust.1 pkt.1c i § 2 ust.3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu(Dz.U. nr 163 poz.1348 z późn. zm.) sąd przyznał adwokatowi B. K. kwotę 309,80 zł tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Na kwotę tę złożyło się: 240 zł – wynagrodzenie adwokata, 17 zł – opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz 52,80 zł – podatek od towarów i usług. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny przede wszystkim dokładnie ustalić treść żądania skarżącej. Po udzieleniu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek organy administracji winny ustalić jaka jest rzeczywista wola A. P. W tym celu należy wezwać skarżącą do sprecyzowania treści swojego żądania i wyjaśnienia czy wnosi ona o zmianę powierzchni działek nr 729 i 884, czy chodzi jej o wpisanie do ewidencji gruntów nowej działki, a jeżeli tak to jakiej i w oparciu o jakie dokumenty, czy też żądanie jej jest jeszcze inne. Dopiero po dokładnym ustaleniu treści żądania skarżącej organy administracji winny podjąć dalsze czynności w sprawie mając na uwadze fakt, iż organ jest związany zakresem żądania strony i treść tego żądania wyznacza przedmiot postępowania administracyjnego.