V SA/Wa 1405/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Rysz Sędzia WSA Dorota Mydłowska Asesor WSA Andrzej Kania (spr.) Protokolant Beata Bińkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2007 r. sprawy ze skargi P. N. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia ... stycznia 2007 r. nr ... w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych uchyla zaskarżoną decyzję Zaskarżoną decyzją z ... stycznia 2007 r., nr ... Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z ... listopada 2006 r., nr ... odmawiającą P. N. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Orzeczenie wydane zostało w następującym stanie faktycznym. Pismem z 16 maja 2006 r. strona, reprezentowana przez przedstawiciela ustawowego, wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w S. o umorzenie należności z tytułu składek. Wskazała, że odpowiedzialność za składki przeniesiona została na nią decyzją ZUS z tytułu odpowiedzialności spadkobiercy za długi spadkodawcy. Uzupełniając wniosek podała, że jest osobą niepełnoletnią, uczącą się i otrzymującą rentę rodzinną w kwocie ..., zł. po zmarłym ojcu. Dodała, że głównym żywicielem 4 osobowej rodziny jest matka zarabiająca ok. ..., zł., przy czym czynsz za mieszkanie wynosi ..., zł. miesięcznie. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Zakład Ubezpieczeń Społecznych, decyzją z ... listopada 2006 r., nr ... odmówił umorzenia stronie wnioskowanych należności z tytułu składek w tym na : ubezpieczenia społeczne, za okres ... r. - ... r., w łącznej kwocie ... zł. (w tym z tytułu: składek - ... zł., odsetek liczonych na dzień 25.06.2004 r. - ...zł.), ubezpieczenie zdrowotne za okres ... r.- ... r., ... r. - ...r., ... r. - ... r. w łącznej kwocie ... zł. (w tym z tytułu składek- ... zł., odsetek liczonych na dzień 25.06.2004 r. - ...zł.), Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okresy: ..., ... r.- .. r. w łącznej kwocie ... zł. (w tym z tytułu składek - ... zł., odsetek za zwłokę naliczonych na dzień 25.06.2004 r. - ... zł.). W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1998 r., Nr 137, poz. 887 ze zm); powoływanej dalej jako ,,u. s. u. s--. Uzasadniając decyzję Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, że strona jest spadkobiercą W. N., który prowadził działalność gospodarczą na podstawie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej od ....01.1999 r. do ....06.2004. Zaległość z tytułu nieopłaconych składek obejmuje okres od ....1999 r. do ...2004 r. W dniu 25 czerwca 2004 r. W. N. zmarł. Postanowieniem Sądu z 03.09.2004 r. spadek po zmarłym nabyła strona z dobrodziejstwem inwentarza wraz z dwójką rodzeństwa w 1/3 części. Decyzją z ... października 2004 r., nr ..., przeniesiona została odpowiedzialność za zobowiązania zmarłego na spadkobiercę. Od decyzji tej strona złożyła odwołanie do Sądu Okręgowego w S., VII Wydziału Ubezpieczeń Społecznych, który wyrokiem z 12 maja 2006 r., sygn. akt VII U 935/06, stwierdził, że strona odpowiada za objęte decyzją zobowiązania spadkodawcy tylko do wartości ustalonego w inwentarzu stanu czynnego spadku (mieszkanie własnościowe). Według oświadczenia wnioskodawcy do wysokości ..., zł. Organ podał, że strona uczęszcza do I klasy Technikum Uzupełniającego nr ... w Zespole Szkół nr ... im. M. Reja w S. i otrzymuje rentę rodzinną w wysokości ... zł. netto. Następnie przytoczył treść przepisów art. 28 ust. 2, ust. 3 oraz ust. 3a u.s.u.s. regulujących umarzanie należności z tytułu składek a także § 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytuł składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Podkreślił, że decyzje w przedmiocie umarzania należności mają charakter uznaniowy. Podejmując te decyzje zakład musi uwzględniać stan finansów ubezpieczeń społecznych. ZUS dysponując pieniędzmi z budżetu państwa winien postępować z największą ostrożnością, ważąc z jednej strony interes finansów ubezpieczeń społecznych, a z drugiej uwzględniając ważny interes zobowiązanego. Strona nie zgodziła się z powyższą decyzją i złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym podkreśliła, że ewentualne zaspokojenie ZUS mogłoby nastąpić tylko poprzez sprzedaż lokalu mieszkalnego. Taka jednak sytuacja mogłaby doprowadzić do konieczności przyznania trzech lokali socjalnych dla osób przebywających w mieszkaniu. Spowodowałoby to oczywiste koszty obciążające szeroko rozumiany interes finansów społecznych. Ponadto, pozbawienie wnioskodawcy wraz z rodzeństwem i matką lokalu mieszkalnego pociągnęłoby niewątpliwie zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Zakładu decyzją z ... stycznia 2007 r., nr ..., wydaną na podstawie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 9, poz. 26 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o odmowie umorzenia należności. Uzasadniając decyzję organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wraz z argumentami organu I instancji jak również zarzutami strony zawartymi we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zauważył, że strona nie podniosła nowych okoliczności, nie znanych uprzednio a mających wpływ na ocenę zasadności odmowy umorzenia. W ocenie organu stan faktyczny sprawy (ustalony w oparciu o: wynik kontroli ZUS, kwestionariusz majątkowy, zaświadczenie ze szkoły, wykaz kosztów utrzymania lokalu mieszkalnego, rachunków za światło, telefon, opłaty składek ... S. A.) nie budzi wątpliwości. Sytuacja majątkowa i rodzinna wnioskodawcy nie pozwala na spłatę należności w całości. Ustawowym obowiązkiem Zakładu jako dysponenta Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jest jednak wykorzystanie wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Zobowiązania z tytułu składek jako należności publicznoprawne są uprzywilejowane i podlegają co do zasady zaspokojeniu przed innymi należnościami. W przypadku braku możliwości jednorazowego uregulowania zaległości istnieje możliwość spłaty w dogodnych dla zobowiązanego ratach. Na powyższą decyzję skarżący, pismem z 21 lutego 2007 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o jej uchylenie oraz o rozpatrzenie sprawy co do istoty. W uzasadnieniu skargi stwierdził, że nie posiada żadnego majątku z wyjątkiem odziedziczonego udziału w mieszkaniu, w którym zamieszkuje wraz z rodziną. Podkreślił, że sprzedaż mieszkania nie jest możliwa gdyż rodzina nie miałaby się gdzie podziać. Dodał, że jego sprawa została dokładnie zbadana przez urząd skarbowy, który stwierdził, że jego sytuacja uzasadnia umorzenie należności podatkowej. Do skargi załączona została kopia decyzji organu podatkowego o umorzeniu skarżącemu zaległości podatkowej W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako: ,,p.p.s.a.--, sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z unormowaniem art. 134 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami procedury administracyjnej jak i z normami prawa materialnego doszedł do przekonania o konieczności uchylenia skarżonej decyzji. W ocenie Sądu zaskarżona w sprawie decyzja została wydana z istotnym naruszeniem przepisów formalnych, zawartych w k.p.a., co czyniło zasadnym uwzględnienie skargi. O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają jednak organy administracji, co w niniejszym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie w sprawie umorzenia należności z tytułu składek należy do kompetencji organów. Sąd Administracyjny nie ma uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej, tj. dokonania umorzenia należności, zgodnie z wnioskiem zawartym w skardze. Zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą, a do takich należy umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) powoływanej dalej jako: "k.p.a.", chyba że ustawa stanowi inaczej. Analogiczne unormowanie zawiera także art. 180 § 1 k.p.a. stanowiący, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy Kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Dotyczy to również postępowania odwoławczego od tych decyzji, prowadzonego przez Prezesa Zakładu. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnoszonego od decyzji Zakładu do Prezesa Zakładu, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w k.p.a. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład. Należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, o czym stanowi art. 28 ust. 2 u.s.u.s., która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 tego artykułu. Regulacja zawarta w tym przepisie wskazuje, że całkowita nieściągalność zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Z kolei art. 28 ust. 3a u.s.u.s. daje możliwość umarzania, w uzasadnionych przypadkach, należności z tytułu składek ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na ubezpieczenia, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Uzupełnieniem tego przepisu jest wydane na podstawie delegacji ustawowej, zawartej w art. 28 ust. 3 b u.s.u.s., rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), przewidujące w § 3 możliwość umorzenia należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, podejmowane na podstawie art. 28 u.s.u.s oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym, które jednak nie powinno i nie może oznaczać dowolności. Ograniczeniami swobody uznania są określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona, gruntowna analiza stanu faktycznego sprawy, stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. W sprawie dotyczącej umorzenia zaległych należności z tytułu składek ograniczeniami swobody uznania są przesłanki sformułowane w powołanych przepisach ustawy systemowej oraz akcie wykonawczym. Ocena stanu faktycznego z perspektywy określonych w przepisach przesłanek powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Szczególnie w przypadku decyzji o charakterze uznaniowym brak prawidłowego uzasadnienia uniemożliwia, w przypadku jej zaskarżenia, ustalenie czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie, zawierające wyczerpujące omówienie co do oceny zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, wykładni zastosowanych przepisów i oceny przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa jest istotne z punktu widzenia stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., realizowanej na mocy art. 107 § 3 k.p.a. Obowiązkiem organu jest zatem wyjaśnienie stronom zasadności przesłanek, którymi się kierował przy załatwieniu sprawy. Celem organu winno być doprowadzenie stron do przekonania o trafności wydanego rozstrzygnięcia i uniknięcie w ten sposób wykonania decyzji z zastosowaniem środków przymusu. Zwłaszcza w uzasadnieniu decyzji negatywnej dla zobowiązanego powinno się znaleźć szczegółowe omówienie kwestii istnienia bądź nie istnienia w konkretnej sprawie okoliczności uzasadniających zastosowanie instytucji umorzenia (wyrok NSA z 25 czerwca 2003 r., sygn. akt III SA 3118/01). W rozpatrywanej sprawie organ orzekający stwierdził, że sytuacja majątkowa oraz rodzinna skarżącego nie pozwala na spłatę należności w całości, odmówił jednak umorzenia zadłużenia podkreślając pierwszeństwo zaspokojenia należności publicznoprawnych przed innymi należnościami. Jednocześnie przyjęto, że nie zachodzi ważny interes osoby zobowiązanej, który uzasadniałby zastosowanie umorzenia zaległych należności, pozostawiając poza rozważaniami, istotne z punktu widzenia możliwości zastosowania umorzenia na podstawie art. 28 ust. 3 a u.s.u.s. okoliczności dotyczące zobowiązanego jak brak majątku ruchomego pozwalającego na wyegzekwowanie zaległych kwot czy podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy argumenty dotyczące następstw wyegzekwowania należności z lokalu mieszkalnego, tj. konieczności ubiegania się przez osoby zamieszkujące wraz ze skarżącym w odziedziczonym mieszkaniu o odrębne lokale socjalne. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji sprowadza się w zasadzie do stwierdzenia o nie przedstawieniu przez zobowiązanego nowych dowodów i okoliczności, które uzasadniałyby podjęcie pozytywnego dla niego rozstrzygnięcia. Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ dokonał jedynie pobieżnej oceny stanu faktycznego zakładając, że z uznaniowego charakteru decyzji wynika umocowanie do wydania decyzji odmownej w każdych okolicznościach sprawy. W sytuacji gdy ustawodawca przewidział możliwość zastosowania umorzenia należności ,,w uzasadnionych przypadkach-- organ odmawiając zastosowania tej instytucji zobowiązany był należycie wykazać, że okoliczności konkretnej sprawy nie uzasadniają potraktowania jej w sposób szczególny Organ orzekający naruszył przy rozpoznawaniu sprawy skarżącego art. 7 k.p.a., który zawiera zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Stosowanie zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli odnosi się do przede wszystkim do prawa procesowego, chociaż w literaturze i orzecznictwie przyjmuje się, że wynikają z niej również zasady interpretacyjne dla prawa materialnego (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, CH. Beck Warszawa 1996 s. 56). Na odniesienie zasady postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 7 k.p.a., do stosowania norm prawa materialnego zwrócił również uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 czerwca 1981 r., sygn. akt SA 820/8 (ONSA 1981 r., nr 1, poz. 57, s. 226). Z kolei w wyroku z 23 czerwca 1995 r., sygn. akt SA/Wr 2744/94 (niepubl.) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że reguła wyrażona w art. 7 k.p.a. ma zastosowanie we wszystkich tych wypadkach, w których rozstrzygnięcie sprawy powierzone zostało tzw. uznaniu administracyjnemu, co zachodzi wówczas, gdy norma prawna nie przewiduje obowiązku określonego zachowania się organu, lecz możliwość wyboru sposobu załatwienia sprawy. Natomiast w literaturze podkreśla się, że możliwość ta może i powinna zostać zdeterminowana wyważeniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (A. Wróbel (:) M. Jaśkowska, A Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Zakamycze 2000 s. 139) Sąd w składzie orzekającym podzielając powyższe poglądy orzecznictwa oraz piśmiennictwa zauważa, że Prezes Zakładu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w ogóle nie rozważył interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, podkreślając możliwość egzekwowania należności i obowiązki ZUS z tym związane. Naruszenie art. 7 k.p.a. spowodowało, że organ orzekający uchybił również wymogom art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Konsekwencją powyższego jest również naruszenie omówionej już zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Uchybienie wskazanym przepisom postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez Prezesa Zakładu winny zostać wyeliminowane wszystkie wskazane przez Sąd wadliwości. W szczególności organ powinien rozpatrzyć sprawę z zastosowaniem zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.) zgodnie z powyższymi wskazaniami Sądu. W ramach tego powinien ocenić czy sytuacja w której zapłata zaległości spowoduje utratę mieszkania i konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb egzystencjonalnych do środków pomocy publicznej nie jest sprzeczna nie tylko z interesem obywatela ale również z interesem społecznym. Powyższe winno znaleźć swoje odbicie w uzasadnieniu decyzji, w którym organ ma obowiązek odnieść się do wszystkich dowodów występujących w sprawie, zarówno do tych, na których się oparł, jak i do tych, którym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, podając przy tym przyczyny ich nieuwzględnienia. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Wobec negatywnego charakteru zaskarżonej decyzji Sąd nie uznał za zasadne zastosowania przepisu określonego w art. 152 p.p.s.a.