VIII SA/Wa 427/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/, Asesor WSA Artur Kot, Protokolant A.B., po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2007 r. sprawy ze skargi B.O. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia (...) kwietnia 2007 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) stwierdza, że uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent W. działając na mocy art. 28, 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 oraz art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.), dalej jako Prawo budowlane oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej jako k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku D. i T. Z. z dnia 20 czerwca 2006 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie warsztatu introligatorskiego z częścią biurowo - socjalną zaliczonego do XVII kategorii obiektów budowlanych projektowanego na części działki ew. nr [..] w obrębie [..] przy [...] w W. na terenie Dzielnicy W. Przedmiotowa decyzja została doręczona B.O. w trybie art. 44 k.p.a. Pismem z dnia 30 sierpnia 2006 r. organ zawiadomił, iż przedmiotowa decyzja została złożona w Delegaturze Biura Naczelnego Architekta Miasta Urzędu Miasta W. w Dzielnicy W. na okres 7 dni, do dnia 5 września 2006 r. Powtórnym zawiadomieniem z dnia 6 września 2006 r. organ poinformował stronę, iż decyzja została złożona w w/w urzędzie do dnia 12 września 2006 r. i nieodebranie jej przez stronę do tego dnia będzie uważane za doręczone z upływem ostatniego dnia tego okresu, tj. z dniem 12.09.2006 r. W dniu 31 października 2006 r. B.O. wniósł odwołanie od powyższej decyzji oraz wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wniosku o przywrócenie terminu odwołujący się podał, iż nie otrzymał żadnych zawiadomień o pozostawieniu pisma dotyczącego decyzji nr [...] wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni w Urzędzie Dzielnicy W.. W ocenie odwołującego się do przekroczenia terminu nie doszło z jego winy, gdyż przepis art. 44 k.p.a. nie powinien być zastosowany lub został zastosowany błędnie, a wobec tego brak było przesłanek do zaistnienia skutków prawnych związanych z domniemaniem ustanowionym w tym przepisie. Postanowieniem z dnia [...]., nr [...] Wojewoda Mazowiecki działając na mocy art. 59, art. 123 § 2 i art. 124 k.p.a. postanowił odmówić przywrócenia terminu do wniesienia odwołania przez B.O. od decyzji Prezydenta W. nr [...]. W ocenie organu, z akt sprawy wynika, iż decyzja nr [...] o pozwoleniu na budowę warsztatu introligatorskiego została doręczona stronie w sposób przewidziany w art. 44 k.p.a. W aktach sprawy znajduje się list skierowany do B.O. przekazany przez Urząd Miasta W. do Urzędu Pocztowego w celu doręczenia adresatowi. List ten wrócił z adnotacją poczty "adresat wyprowadził się". W związku z tym kolejna korespondencja w sprawie łącznie z decyzją nr [...] była doręczana B.O. w sposób określony w art. 44 k.p.a. - poprzez zawiadomienie o złożeniu pisma w Urzędzie Miasta W. i zgodnie z terminem wywieszenia zawiadomienia dzień 12.09.2006 r. został uznany za dzień doręczenia decyzji. Zdaniem organu wnoszący o przywrócenie terminu nie uprawdopodobnił braku możliwości podjęcia przesyłki złożonej w Urzędzie Miasta W., dlatego też organ nie miał podstaw do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Wojewoda Mazowiecki działając na mocy art. 134, 123 § 2 i art. 124 k.p.a. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez B.O. od decyzji Prezydenta Miasta W. nr [...]. W uzasadnieniu organ podał, iż postanowieniem nr [...] z dnia [...] orzeczono o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania przez B.O., w związku z powyższym termin do wniesienia odwołania przez skarżącego upłynął z dniem 26.09.2006 r. Odwołanie od decyzji wnosi się w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie od dnia jej ogłoszenia. Warunkiem skuteczności wniesienia odwołania jest zachowanie ustawowego terminu do dokonania tej czynności. W związku z tym, organ odwoławczy jest obowiązany do zbadania w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie zostało wniesione w terminie. Rozpatrywanie odwołania wniesionego po terminie przewidzianym przepisami narusza zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, co stanowi rażące naruszenie prawa i skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji wydanej w tym postępowaniu. Skargę na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...]. nr [...] złożył B.O., podnosząc, iż rozstrzygnięcia organów administracji winny się opierać na przepisach prawa, w szczególności w myśl art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych zadań, zaś wydaną decyzję doręczyć stronom. Powołując się na orzecznictwo skarżący podniósł, iż jeżeli organ miał informację, że adres, pod który wysyłana jest korespondencja nie jest prawidłowy i doręczenie decyzji nie nastąpiło do rąk własnych adresata lub domownika, który podjął się przekazania zainteresowanemu przesyłki, nie było podstaw do stosowania przy doręczaniu decyzji przepisów o doręczaniu zastępczym, ani uznania, że strona zaniedbała powiadomienia organu o zmianie miejsca zamieszkania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga B.O. zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Kontrolą Sądu w niniejszej sprawie zostało objęte postanowienie, w którym organ odwoławczy - Wojewoda Mazowiecki - stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Natomiast zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania jest uzależnione od ustalenia przez organ, iż od daty prawidłowego doręczenia (lub ogłoszenia) decyzji stronie do daty wniesienia odwołania upłynął okres dłuższy niż 14 dni. Jednocześnie w przypadku, gdy strona złoży wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania może zapaść dopiero w przypadku odmowy przywrócenia tego terminu. W niniejszej sprawie organ uznał, iż decyzja została doręczona stronie w dniu 12 września 2007 r., a więc termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 26 września 2007 r. Jednocześnie organ stwierdził brak podstaw do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie działanie organu było błędne, albowiem stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania jest możliwe jedynie wtedy, gdy decyzja objęta odwołaniem została stronie prawidłowo doręczona. Nieprawidłowość doręczenia decyzji stronie oznacza, że organ nie zagwarantował jej czynnego udziału w tej fazie postępowania, pozbawiając prawa do ochrony własnego interesu prawnego. Jednocześnie brak prawidłowego doręczenia decyzji powoduje, iż nie rozpocznie się bieg terminu do jej zaskarżenia. W niniejszej sprawie organ naruszył przepisy dotyczące doręczania decyzji stronie, nieprawidłowo stosując tryb z art. 44 k.p.a. Zasady dotyczące doręczania pism stronom postępowania administracyjnego reguluje rozdział 8 k.p.a. Zgodnie z art. 42 k.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy, pisma mogą być doręczane również w lokalu administracji publicznej, a w przypadku niemożności doręczenia w ten sposób jak również w razie konieczności pisma doręcza się w każdym miejscu gdzie się adresata zastanie. Z kolei art. 43 k.p.a. statuuje tzw. doręczenie zastępcze, polegające na tym, iż w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Natomiast art. 44 k.p.a. przewiduje swoistą fikcję prawną, która umożliwia uznanie doręczenia za skuteczne w przypadku niemożności doręczenia pisma w sposób przewidziany w art. 42 i 43 k.p.a. Wówczas istnieje m.in. możliwość złożenia pisma na okres 14 dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości odbioru w terminie 7 dni licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki procedurę tą powtarza się, zaś doręczenie staje się skuteczne z upływem ostatniego dnia okresu, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Ustanowienie przez ustawodawcę tego rodzaju doręczenia podyktowane jest postulatami płynącymi z zasady ekonomiki procesowej i ma na celu ochronę biegu postępowania przed jego zatamowaniem wskutek nieodebrania pism przez stronę. Należy zważyć, że doręczenie zastępcze jest w pełni skuteczne i wywiera takie same skutki jak doręczenie rzeczywiste pisma adresatowi. Jednym ze skutków doręczenia decyzji - również w trybie art. 44 k.p.a. jest rozpoczęcie biegu terminów przewidzianych w przepisach postępowania związanych z doręczeniem decyzji, w tym również terminów do wniesienia środków zaskarżenia decyzji w trybie zwyczajnym i nadzwyczajnym postępowania. W piśmiennictwie prezentowany jest pogląd, że skutki tego rodzaju doręczenia mogą być obalone przeciwdowodem potwierdzającym, że adresat pisma nie miał obiektywnej możliwości zapoznania się z treścią pisma doręczonego w trybie art. 44 k.p.a. (por. Z. Janowicz, Kodeks Postępowania Administracyjnego - Komentarz, Warszawa 1991, s. 145). Z akt sprawy wynika, że w stosunku do skarżącego tego rodzaju niemożność zachodziła. Analizując przebieg postępowania Sąd zważył, iż przesyłka skierowana do B.O. w dniu 12 maja 2006 r. na adres [...] zawierająca decyzję z dnia [...]., nr [...] została zwrócona do nadawcy w dniu 16 maja 2006 r. z adnotacją poczty "adresat wyprowadził się". Powyższe stanowiło podstawę do zastosowania przez organ przy doręczaniu kolejnych pism w tym decyzji z dnia [...] nr [...] trybu z art. 44 k.p.a. Działanie organu było jednak nieprawidłowe, gdyż przepis art. 44 k.p.a. wprost wskazuje, kiedy możliwe jest przyjęcie fikcji prawnej w nim określonej. Dotyczy on jedynie sytuacji niemożności doręczenia w trybie określonym w art. 42 i 43 k.p.a. Żaden z tych przepisów nie normuje sytuacji, gdy strona postępowania wyprowadziła się, nie informując organu o swoim nowym adresie. W takim przypadku znajdzie zastosowanie art. 41 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swojego adresu, zaś w razie zaniedbania tego obowiązku doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny. Tak więc organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, poprzez błędne zastosowanie art. 44 k.p.a. do sytuacji nie objętej dyspozycją tej normy prawnej. Jednocześnie przechodząc do analizy treści art. 41 k.p.a. i możliwości jego zastosowania w niniejszej sprawie należy mieć na uwadze, iż w świetle utrwalonego orzecznictwa zastosowanie tego przepisu jest możliwe jedynie wówczas, gdy strona została prawidłowo pouczona o skutkach wypływających z niedopełnienia obowiązku w nim normowanego. Wynika to z ogólnej zasady wskazanej w art. 9 k.p.a. należytego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Pogląd ten znajduje uzasadnienie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2004 r., sygn. akt II SA 2788/03 (lex 173973), którego teza stanowi, iż organ administracji państwowej ma obowiązek wynikający z art. 9 k.p.a. pouczenia strony o treści art. 41 k.p.a. (por. także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1756/05, opubl. Lex nr 193350; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2005 r., sygn. akt I OSK 43/05, opubl. Lex nr 194724; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2001 r., sygn. akt V SA 545/01, opubl. Lex 121800, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2000 r., sygn. akt V SA 2362/99, opubl. Lex 49871). W przedmiotowej sprawie warunek poinformowania strony o obowiązku wynikającym z art. 41 nie został spełniony. Jedyne znajdujące się w aktach sprawy prawidłowo doręczone B.O. pismo zawierające postanowienie z dnia [...], nr [...] nie zawierało pouczenia o obowiązku informowania organu o zmianie adresu zamieszkania i skutkach nie zastosowania się do niego. W związku z powyższym zastosowanie trybu z art. 41 § 2 k.p.a., a więc uznanie skuteczności doręczenia pod dotychczasowym adresem nie jest dopuszczalne. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności stwierdzić należy, iż organ doręczając skarżącemu decyzję nr [...] błędnie zastosował przepisy o doręczeniu, a mianowicie art. 41 oraz 44 k.p.a. W sytuacji więc, gdy terminy wniesienia odwołania określone w przepisach prawa biegną od daty doręczenia orzeczenia stronie, a decyzja nie została doręczona prawidłowo, bądź doręczenie zostało dokonane z obrazą przepisów kodeksu postępowania administracyjnego traktujących o doręczeniu, brak jest podstaw do ustalenia, iż rozpoczął bieg termin do złożenia zażalenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2004 r., sygn. akt I SA 2283/02, opubl. Lex 173997, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 sierpnia 1006 r., sygn. akt SA/Kr 2966/95, niepubl.). W tym stanie rzeczy orzeczenie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania należy uznać za błędne, w związku z czym winno być ono wyeliminowane z obrotu prawnego. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Na mocy art. 152 powołanej ustawy zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia.