II SA/Kr 897/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabela Dobosz (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel AWSA Inga Gołowska Protokolant: Anna Fugiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2007 r. sprawy ze skargi Górnictwa Naftowego i Gazownictwa S.A. w miejscowości A na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w miejscowości B w przedmiocie odmowy wstrzymania robót budowlanych skargę oddala Postanowieniem [.....] na podstawie art. 80 ust. 2 pkt. 1, w związku z art. 83 ust. 1, art. 81 ust. 1 pkt. 1a, oraz art. 50 ust. 1 pkt. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106 póz. 1126 ze zm.) oraz art. 123 kpa Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [....] odmówił wstrzymania prowadzenia dalszych robót budowlanych przy nowo wybudowanym budynku mieszkalnym położonym na działce nr ...w T. - realizowanym przez inwestorów E.S. i A.S. . Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek Terenowej Jednostki Obsługi w K. - Regionalnego Oddziału Przesyłu w T. -działającego w imieniu [....] Górnictwa [...] i Gazownictwa- Spółki akcyjnej w W. . Wnioskodawca podał, że na działce nr.... w T. realizowany jest budynek mieszkalny, którego zadaszenie jest usytuowane w odległości 12,40 m od gazociągu wysokiego ciśnienia - niezgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Zgłaszający wnieśli o wstrzymanie budowy i usunięcie niezgodności. Organ l instancji w czasie wizji na miejscu w dniu ... czerwca 2002 r. stwierdził dokonując orientacyjnego pomiaru, iż faktyczna odległość odkrytego gazociągu znajdującego się w obszarze działki w południowej jej części od wybudowanego w stanie surowym budynku wynosi 12,40 m - 12,50 m, co jest niezgodne z trasą gazociągu naniesioną na planie zagospodarowania uzgodnionym w ZUDP w odległości 15,00 m tj. poza granicą działki, natomiast zgodnie z tym projektem budynek posadowiono w odległości 13,60 m od granicy południowej działki. Na podstawie dokumentacji budowy ustalono, że budynek realizowany jest zgodnie z projektem budowlanym i projektem zagospodarowania działki zatwierdzonymi do decyzji pozwolenia na budowę z dnia .... czerwca 2001 r. Potwierdza to wpis uprawnionego geodety do dziennika budowy, iż w dniu .... Lipca 2001 r. dokonano wytyczenia obrysu zewnętrznego budynku zgodnie z projektem zagospodarowania działki tj. w odległości 13,60 m od granicy południowej. Organ ł instancji podał, że jednoznacznie można stwierdzić, że inwestor realizując budynek nie dokonał żadnych odstępstw w zakresie jego usytuowania od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonej dokumentacji, natomiast rzeczywiste położenie gazociągu na działce jest niezgodne z geodezyjną dokumentacją uzgodnioną w Zespole Uzgadniania Dokumentacji Projektowej. W takim przypadku na podstawie przepisów art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane - nie znajduje się podstaw do nakazania inwestorom wstrzymania prowadzenia robót budowlanych, ponieważ zaistniała sytuacja naruszenia przepisów w zakresie odległości obiektów budowlanych od sieci gazowych nie została przez nich zawiniona. Postępowanie dowiodło, że zmniejszenie strefy ochronnej odległości gazociągu od budynku do 12,50 m zamiast 15,00 m jest wynikiem usytuowania gazociągu wysokiego ciśnienia niezgodnie z dokumentacją i sprawa doprowadzenia przez właściciela sieci do zgodności z przepisami w tym zakresie, będzie przedmiotem oddzielnego postępowania. Zażalenie od powyższego postanowienia wniosło [....] Górnictwo [....] i Gazownictwo S.A. w W.. Strona skarżąca podała, że warunki zabudowy i zagospodarowania działki nr ..... w T. zostały wydane z naruszeniem przepisów, ponieważ projektowana kanalizacja sanitarna została usytuowana w odległości 3,0 m od gazociągu wysokiego ciśnienia. Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa odległość projektowanej kanalizacji od gazociągu wysokiego ciśnienia winna wynosić 15,0 m. Dodatkowo projekt zagospodarowania działki uzgodniony przez Zespół Uzgadniania Dokumentacji Projektowej w K. nie zawiera żadnych uzgodnień i wymogów w związku z usytuowaniem w rejonie działki gazociągu wysokiego ciśnienia. Przedstawiciel Oddziału Przesyłu w T. nie uczestniczył w uzgodnieniach planu zagospodarowania działki. Warunki zabudowy i zagospodarowania oraz pozwolenia na budowę nie zawierają żadnych danych dotyczących skrzyżowania projektowanego wodociągu oraz kabla NN z istniejącym gazociągiem wysokiego ciśnienia. Powoduje to naruszenie warunków bezpieczeństwa dla ludzi i mienia w trakcie robót ziemnych w bezpośrednim zbliżeniu do gazociągu. Ponadto postanowieniem z dnia ..... grudnia 2002 r. organ l instancji stwierdził, że gazociąg wysokiego ciśnienia został usytuowany niezgodnie z dokumentacją, nie podając o jaką dokumentację chodzi. Strona skarżąca podkreśliła, że gazociąg wysokiego ciśnienia DN 250 mm został wybudowany w roku 1946, a mapy w skali 1:2000 zostały założone dla tego terenu w 1980 r. Postanowieniem [.....] ...... Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi l instancji. Skargę od powyższego postanowienia wnieśli E.S. i A.S. Postanowieniem [....] na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270) oraz art. 80 ust. 2 pkt. 2 i w zw. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, póz. 1118 ze zm.), ..... i Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w K. , uchylił własne postanowienie [....] i odmówił wstrzymania prowadzenia robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego położonego na działce nr ...w T. , realizowanego przez inwestorów....... Organ odwoławczy powołał się na uzasadnienie [...] gdzie wskazano, że w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy Rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe, gazociągi wysokiego ciśnienia powyżej 0,4 MPa z uwagi na fakt wybudowania gazociągu w latach 40 ubiegłego wieku. Analiza tego postanowienia w ramach autokontroli wykazała, że narusza ono prawo. Powyższe wynika z faktu błędnej interpretacji przepisów, które mają zastosowanie w niniejszej sprawie. Postępowanie jest prowadzone w związku z wnioskiem Regionalnego Oddziału P. w T. działającego z ramienia [....] Górnictwa i Gazownictwa S.A. w W. o wstrzymanie budowy budynku mieszkalnego na działce nr...... w T. Organ ł instancji ustalił, że przedmiotowy budynek realizowany jest na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia ....czerwca 2001 r. w odległości 13,60 m od istniejącego gazociągu (zrealizowanego w latach 40 ubiegłego wieku). Organ odwoławczy uznał skarżonym postanowieniem, że w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy z 1995 r. tj. Rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. mając na uwadze treść § 89 Rozporządzenia Ministra Gospodarki z 30 lipca 2001 r., który stanowi, że przepisów rozporządzenia nie stosuje się do gazociągów, stacji gazowych, punktów redukcyjnych, tłoczni i magazynów gazu wybudowanych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia i dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę. Konfrontacja prezentowanego stanowiska przez organ odwoławczy w skarżonym postanowieniu [....] z utrwalonym orzecznictwem dotyczącym § 89 Rozporządzenia Ministra Gospodarki z 30 lipca 2001 r. wskazuje na niewłaściwą interpretację w/w przepisu. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2005 r. sygn. akt VI S.A./WA 1288/04 LEX nr 191362 funkcją przepisów przejściowych rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. Nr 97, póz. 1055) jest umożliwienie pozostawienia dotychczas wybudowanych sieci w sferze wcześniej ustalonych wymagań technologicznych wobec tych sieci i urządzeń, a także umożliwienie zastosowania wcześniej obowiązujących przepisów w przypadku remontu czy przebudowy gazociągów wybudowanych pod rządami tych przepisów, lecz nie ma żadnej podstawy, aby dla obiektów obecnie lokalizowanych w pobliżu tych sieci stosować normatywy odległościowe wynikające z nieobowiązujących już przepisów, przerzucając niejako konsekwencje obowiązku dbałości o właściwa eksploatację tych sieci i urządzeń z operatora sieci na właścicieli gruntów sąsiednich, gdyż to ich prawo własności podlegałoby w istocie wywłaszczeniu przez zakaz zabudowy wykraczający poza rzeczywistą potrzebę. Jest więc w pełni zasadnym uchylenie postanowienia [....] wydanego z naruszeniem prawa i uwzględnienie skargi w całości. Skargę od powyższego postanowienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. wniosło [....] Górnictwo [....] i Gazownictwo Spółka akcyjna w W. reprezentowane przez zawodowego pełnomocnika procesowego w osobie radcy prawnego. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie § 1 oraz § 89 Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe oraz naruszenie art. 50 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego. W związku z powyższym strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. ........ Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu postanowienia [....] Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 póz. 1270 ze zmianami) sąd administracyjny kontroluje działalność administracji i stosuje środki przewidziane ustawą. Sądowa kontrola nie wykazała naruszenia prawa. Na skutek skargi do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego [.....] na postanowienie ........Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [....] organ ten w trybie samokontroli w oparciu o art. 54 § 3 p.op.s.a. uchylił to postanowienie, odmawiając jednocześnie wstrzymania robót budowlanych prowadzonych przez pp. S. Podzielił tym samym pogląd organu l instancji, który nie znalazł podstaw do wstrzymania budowy budynku mieszkalnego, skoro inwestor budował go zgodnie z projektem budowlanym i projektem zagospodarowania działki zatwierdzonym w decyzji pozwolenie na budowę z .... kwietnia 2001 r. Skarżące przedsiębiorstwo [....] Górnictwo [...] i Gazownictwo S.A. w W. wystąpiło o wstrzymanie tej budowy z uwagi na jej zbyt bliskie położenie w stosunku do przebiegu gazociągu wysokiego ciśnienia podnosząc, iż przedsiębiorstwo to nie uczestniczyło w ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie uczestniczenie w postępowaniu administracyjnym jest przesłanką ewentualnego wznowienia postępowania, a nie przesłankę wstrzymania robót budowlanych. Roboty te mogą być wstrzymane tylko w przypadkach wskazanych w prawie budowlanym tj. w art. 50 ust. 1 pkt 1 - 4. Należy w tym miejscu rozważyć, czy zachodzą przesłanki, o których mowa w tym przepisie. Ponieważ inwestorzy działali zgodnie z pozwoleniem na budowę, w grę mogą wchodzić ewentualnie tylko dwie przesłanki określone w art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4. Pkt 2 mówi o wstrzymaniu prowadzonych robót budowlanych wykonywanych "w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia (...)". Przepis ten dotyczy sposobu wykonywania robót, ma zatem zastosowanie do robót budowlanych będących w toku, podczas gdy (jak wynika to z materiału zebranego w aktach) w wyniku oględzin przedmiotowej nieruchomości w dniu 6....czerwca 2002 r. budynek mieszkalny był już wybudowany w stanie surowym bez stolarki i pokryty dachem (k. ..... akt administracyjnych). Kolejny przepis (pkt ....), który mógłby być rozważany jako podstawa wstrzymania robót budowlanych dotyczy m. in. sytuacji gdy roboty budowlane "istotnie" odbiegają od "warunków określonych" w przepisach. W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego rozważały treść rozporządzenia Ministra Gospodarki z 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. Nr 97 póz. 1055) i przyjęły, iż zastosowanie mają przepisy tego rozporządzenia, a nie wcześniejszego rozporządzenia z 14 listopada 1995 r. Ministra Przemysłu i Handlu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. Nr 139 póz. 686). Rozporządzenie z 2001 r. wprowadza pojęcie tzw. strefy kontrolowanej i rezygnuje z wprowadzonego w poprzednim rozporządzeniu sztywnego ustalania odległości w metrach od osi gazociągu (odległość ta zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia miała wynosić 15 m). Organ w zaskarżonym postanowieniu powołał się na treść wyroku WSA w Warszawie z 19 października 2005 r. sygn. VII SA/Wa 1288/04 (Lex nr 191362). Poglądy wyrażone w tym orzeczeniu podziela sąd orzekający w niniejszej sprawie. Zwrócić nadto należy uwagę, że wspomniany przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego wspomina o "istotnym odstępstwie" od przepisów. W niniejszej sprawie jak ustalono w toku postępowania budynek inwestorów znajduje się w odległości 12,40 - 12,50 m od osi gazociągu wysokoprężnego. Protokół oględzin z .... czerwca 2002 r. zawiera jednakże "pomiar orientacyjny", "na podstawie odkrywki gazociągu oraz wyznaczenia przebiegu gazociągu w terenie przez przedstawicieli PGNiG S.A." (k. ..... akt administracyjnych), co oznacza, że nie prowadzono dokładnego pomiaru. Pomiar orientacyjny (szacunkowy) nie jest wystarczający do wstrzymania robót budowlanych (por. wyrok NSA z 10 czerwca 1998 r., sygn. IV SA 1273/96, Lex nr 43252), gdyż taka okoliczność musi być ustalona w sposób niewątpliwy. Nawet jednak gdyby przyjąć, że rzeczywiście odległość gazociągu od budynku pp. S. została wymierzona prawidłowo, to trudno nazwać to istotnym odstępstwem od przepisów rozporządzenia z 14 listopada 1995 r. (różnica bowiem wynosi zaledwie 2,5 m). Inwestorzy działali zgodnie z prawem, mając zaufanie do organów, które prowadziły postępowanie administracyjne (art. 8 kpa). Starostwo powiatowe w K. uzgodniło lokalizację sieci gazociągowej zgodnie z posiadaną ewidencją sieci (k. 8). Jeśli istniały rozbieżności w mapach używanych w postępowaniu administracyjnym, a przez to przebieg gazociągu w terenie znajduje się w innym miejscu, niż umieszczono go na mapie, to nie można z tego powodu ograniczać działalności inwestorskiej, a należy podjąć takie kroki, aby usunąć zaistniałą sytuację zgodnie z prawem. Jak wynika z akt istnieje możliwość wymiany gazociągu w taki sposób, aby znajdował się w bezpiecznej odległości od domu pp. S. Postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte w 2006 r. (k. ......). Wstrzymania robót budowlanych wobec projektowanej przebudowy gazociągu organy nie uznały za celowe wychodząc z założenia, że w praworządnym państwie obywatele nie powinni płacić za błędy urzędów. Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 p.op.s.a.