II OSK 29/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1214/07 w sprawie ze skargi K. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 10 października 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1214/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną przez K. D. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007 r., zn. [...] oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] kwietnia 2007 r., zn. [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2005 r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie kędzierzyńsko-kozielskim z dnia [...] maja 2005 r. w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] maja 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie kędzierzyńsko-kozielskim, zn. [...] udzielił K. D. pozwolenia na użytkowanie nadbudowy budynku mieszkalnego nad istniejącym garażem, na posesji przy ul. [...] w K.-K.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że budynek mieszkalny został zrealizowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego, nadbudowa została wykonana latach 1981-82, nie narusza ona ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w czasie budowy, zatem nie było podstaw do wydania nakazu rozbiórki i należało dopuścić możliwość legalizacji nadbudowy, na podstawie art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2005 r., zn. [...], po rozpatrzeniu odwołania B. i S. Z., utrzymał w mocy powyższą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. B. i S. Z. wystąpili pismem z dnia 8 września 2005 r. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., zn. [...] stwierdził nieważność decyzji Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2005 r. i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] maja 2005 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie kędzierzyńsko-kozielskim. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. W sprawie bezsporny jest fakt, iż samowolna nadbudowa budynku mieszkalnego nad istniejącym garażem, nastąpiła przed dniem 1 stycznia 1995 r., tym samym organ zobowiązany był do zastosowania przepisów art. 37 i 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane. Przepis art. 42 ust. 3 tej ustawy nie dotyczy jednak bezpośrednio samowoli budowlanej i w związku z tym nie ma podstaw do jego zastosowania z mocy art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Udzielając inwestorowi pozwolenia na użytkowanie organ winien był zastosować przepisy obowiązującej w dacie wydania rozstrzygnięcia ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Decyzją z dnia [...] maja 2007 r., zn. [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie rozpatrując sprawę, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2007 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że samowolna nadbudowa budynku mieszkalnego nastąpiła przed dniem 1 styczna 1995 r. W sprawie nie można było więc opierać się na przepisie art. 103 ust. 2 ustawy z 1994 r., który zezwala na zastosowanie ustawy – Prawo budowlane 1974 r., gdyż przepis art. 42 ust. 3 nie dotyczy bezpośrednio samowoli budowlanej. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję K. D. zarzucił między innymi, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, ponieważ B. i S. Z. nie byli stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając wyrokiem z dnia 10 października 2007 r. zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą stwierdził, że zapadły one z naruszeniem art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak bowiem bezspornie wynika z akt sprawy samowola budowlana, polegająca na nadbudowie budynku mieszkalnego nad istniejącym garażem przy ul. [...] w K.-K. powstała przed dniem 1 stycznia 1995 r. Zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. do samowoli budowlanej, która powstała przed dniem 1 stycznia 1995 r. mają zastosowanie przepisy dotychczasowe, a więc art. 37 i 40 prawa budowlanego z 1974 r. Organ administracyjny po wykluczeniu przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 tego prawa, przeprowadza postępowanie legalizacyjne. Jednym z etapów postępowania legalizacyjnego dotyczącego samowoli budowlanej jest wydanie pozwolenia na użytkowanie. Skoro postępowanie legalizacyjne obiektów budowlanych powstałych przed 1 stycznia 1995 r. przeprowadza się na podstawie przepisów ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., to w zakresie regulacji dotyczącej pozwolenia na użytkowanie stosuje się również unormowania tej ustawy, w tym przepisy art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. W związku z powyższym, wbrew twierdzeniom organu, w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. i art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. Odnosząc się do zarzutu, że S. i B. Z. nie są stroną postępowania w sprawie Sąd podkreślił, że byli oni stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, dlatego winni być również stroną postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W skardze kasacyjnej od tego wyroku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zarzucił naruszenie przepisu art. 103 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że do postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, którego budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy(1 stycznia 1995 r.) mają zastosowanie przepisy dotychczasowe – przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W związku z tym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że na mocy przepisu art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. wyłączono jedynie stosowanie przepisu art. 48 tej ustawy, nie zostały wyłączone inne przepisy w stosunku do obiektów powstałych przed dniem wejścia w życie ustawy, w tym nie zostały wyłączone przepisy normujące postępowanie w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powołanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenie. Z urzędu natomiast bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zarzut naruszenia przepisu art. 103 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. przez jego błędną wykładnię jest całkowicie nieuzasadniony, bowiem w sprawie tej chodzi o zastosowanie ust. 2 tego przepisu. Z brzmienia ust. 2 art. 103 Prawa budowlanego z 1994 r. wynika wprost, że do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r., nie stosuje się art. 48 tej ustawy z czego wynika, że w takim razie ma w takich przypadkach zastosowanie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., jeżeli należałoby nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego. Jednak w przypadku braku podstaw do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego na podstawie art. 37 ww. ustawy, zachodzi konieczność legalizacji takiego obiektu, co w świetle przepisów Prawa budowlanego z 1994 r. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wejścia w życie tej ustawy) było niewykonalne, gdyż takiej możliwości ta ustawa nie przewidywała. Pozostaje więc w takiej sytuacji jedyna możliwość, jaką dają przepisy art. 40 i art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. Poza tym trudno by było przyjąć, że do samowoli budowlanej popełnionej przed 1 stycznia 1995 r., stosuje się jednocześnie przepisy ustawy z 1974 r. i nowej ustawy – Prawo budowlane z 1994 r., tym bardziej że przepisy tych ustaw wzajemnie nie są dopasowane do siebie. Należy też zwrócić uwagę na drugie zdanie przepisu ust. 2 art. 103 Prawa budowlanego z 1994 r., który nakazuje stosować "przepisy dotychczasowe" nie wskazując, które należy stosować, a które nie należy stosować. Należy przyjąć, że przepisy art. 37, 40, 42 a nawet art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowią pewną zwartą grupę przepisów, które są między sobą kompatybilne i należy stosować je w przypadkach określonych w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. (uchwała NSA z 26 listopada 2001 r., ONSA 2002, nr 2, poz. 58; wyrok NSA z 6 czerwca 2000 r. II SA/Ka 1643/98; wyrok NSA z 21 kwietnia 1997 r. IV SA 1446/95, niepubl.). Zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.