VII SA/Wa 1214/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.), Asesor WSA Paweł Groński, , Protokolant E.S., po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2007 r. sprawy ze skargi K.D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] lipca 2005r., znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...] maja 2005r, znak: [...] w przedmiocie udzielenia K. D. pozwolenia na użytkowanie nadbudowy budynku mieszkalnego nad istniejącym garażem zlokalizowanym na posesji przy ul. [...] w K. B. i S. Z. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w decyzji. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 157 § 1 oraz 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, po rozpatrzeniu w/w wniosku - stwierdził nieważność w/w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...] maja 2005r. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r Prawo budowlane do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy ustawy z zastrzeżeniem ust. 2. W przedmiotowej sprawie bezsporny jest fakt, iż samowolna nadbudowa budynku mieszkalnego nad istniejącym garażem, zlokalizowanego na posesji przy ul. [...] w K. (nr ewidencyjny gruntu [...]) nastąpiła przed dniem 1 styczna 1995r. i z tego też powodu organ zobowiązany był do zastosowania przepisów art. 37 i 40 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane. Natomiast przepis art. 42 ust. 3 w/w ustawy nie dotyczy bezpośrednio samowoli budowlanej i w związku z tym nie ma podstaw do jego zastosowania z mocy art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Udzielając inwestorowi pozwolenia na użytkowanie organ winien był zastosować przepisy obowiązującej już w dacie wydania rozstrzygnięcia ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. W związku z powyższy wyżej wymienione decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] oraz decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Decyzją z dnia [...] maja 2007r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 Kpa, po rozpoznaniu wniosku K. D. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2007r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2005r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...] maja 2005r, znak: [...] w sprawie pozwolenia na użytkowanie. W uzasadnieniu podtrzymał dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, wskazując, że bezspornie samowolna nadbudowa w/w budynku mieszkalnego nastąpiła przed dniem 1 styczna 1995r. Organ nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie zmierzające do wydania pozwolenia na użytkowanie w/w budynku winien zastosować przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. W powyższej sytuacji nie można bowiem opierać się na przepisie art. 103 ust. 2 w/w ustawy, który zezwala na zastosowanie ustawy Prawo budowlane 1974r, gdyż przywołany przez organ stopnia powiatowego w decyzji z dnia [...] maja 2005r., znak: [...], przepis art. 42 ust. 3 nie dotyczy bezpośrednio samowoli budowlanej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył K. D. zarzucając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, ponieważ B. i S. Z. nie są stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, co zostało potwierdzone decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2006r. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego w/w przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. Na podstawie art. 134 § 1 w/w ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazanych. Zaskarżona decyzja, jaki i decyzją ją poprzedzająca zapadły z naruszeniem art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994r. oraz art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Art. 103 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994r. wprowadza ogólną zasadę, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie (nowej) ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy (nowej) ustawy. Przepis ten jednak od tej reguły wprowadza wyjątek określony w ust. 2, który dotyczy wyłącznie przypadku powstania samowoli budowlanej. Zgodnie z art. 103 ust. 2 w/w ustawy przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Dokonując wykładni językowej w/w przepisu należy stwierdzić, że przepis ten zawiera koniunkcję rozłączną dwóch przypadków, których spełnienie łącznie lub osobno oznacza, że przepisu art. 48 prawa budowlanego z 1994r. nie stosuje się. Tak więc w przypadku, gdy w sprawie doszło do powstania samowoli budowlanej przed 1 stycznia 1995r. lub gdy do tego rodzaju obiektów budowlanych wszczęto postępowanie administracyjne przed dniem 1 stycznia 1995r. - będą miały zastosowanie przepisy ustawy Prawa budowlanego z 1974r. Jak wynika bezspornie z akt sprawy przedmiotowa samowola budowlana, polegająca na nadbudowie budynku mieszkalnego nad istniejącym garażem, zlokalizowana na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w K., powstała w latach 1981-1982, a więc przed dniem 1 stycznia 1995r. W związku z powyższym do przedmiotowego budynku nie ma zastosowania przepis art. 48 prawa budowlanego z 1994r., w oparciu o który można by przeprowadzić postępowanie legalizacyjne samowoli budowlanej. Zgodnie z art. 103 ust. 2 postępowanie legalizacyjne do samowoli budowlanej, która powstała przed dniem 1 stycznia 1995r. mają zastosowanie przepisy dotychczasowe, a więc art. 37 i 40 prawa budowlanego z 1974r. Organ administracyjny po wykluczeniu przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 tego Prawa - przeprowadza postępowanie legalizacyjne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 1999r. sygn. akt IVSA 783/97, publ. Lex nr 47283). Jednym z etapów postępowania legalizacyjnego dotyczącego samowoli budowlanej jest wydanie pozwolenia na użytkowanie. Wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie de facto kończy postępowanie legalizacyjne. Skoro postępowanie legalizacyjne obiektów budowlanych powstałych przed 1 stycznia 1995r. przeprowadza się na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974r., to oczywistym jest, że każdy etap tego postępowania musi być oparty na w/w przepisach. Przyjąć zatem należy, że do obiektów budowlanych powstałych całkowicie w dacie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1974r., w zakresie regulacji dotyczącej pozwolenia na użytkowanie stosuje się również unormowania tej samej ustawy. Dlatego niniejsza sprawa podlega ocenie na podstawie unormowań zawartych w art. 42 w/w ustawy z 1974r. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2005r. sygn. akt VII SA/Wa 244/05 Lex nr 194702). Na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Jak wynika z ugruntowanego stanowiska doktryny oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego przez pojęcie "rażącego naruszenia prawa" należy rozumieć takie naruszenie przepisów prawa, które w sposób oczywisty (tzn. organ wydając decyzję czyni to niezgodnie z treścią normy prawnej) jest na tyle wyraźne, że nie budzi wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu administracyjnego z dnia 27 października 2003r. o sygn. akt. IVSA 905/02, publ. Lex Polonica nr 364318). W związku z powyższym, należy stwierdzić, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w przeprowadzonym postępowaniu nieważnościowym błędnie przyjął w niniejszej sprawie, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie zapadły z rażącym naruszeniem art. 103 ust. 1 prawa budowlanego z 1994r. Wbrew twierdzeniom organu w przedmiotowej sprawie mają bowiem zastosowania przepisy art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z 1994r. i art. 42 ust. 3 prawa budowlanego z 1974r. W świetle powyższego brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2005r. i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Odnosząc się do zarzutu skargi, że B. i S. Z. nie są stroną postępowania w sprawie dotyczącej udzielenia pozwolenia na użytkowanie, należy stwierdzić, iż na tą okoliczności wypowiedział się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W wyroku z dnia 4 sierpnia 2006r. sygn. akt VII SA/Wa 552/06 Sąd wskazał, że na podstawie prawa budowlanego z 1974r. B. i S. Z. byli stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, dlatego winni być również stroną postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W innym przypadku dochodzi do naruszenia art. 157 § 3 Kpa. Tak więc w/w zarzut skargi należy uznać za bezzasadny. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 w/w ustawy.