I OSK 1132/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędzia NSA Anna Lech Sędzia WSA del. Jolanta Rudnicka Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.K., w miejsce którego wstąpiły K.K., D.Z. i A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 1285/07 w sprawie ze skargi J.K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 października 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 1285/07 oddalił skargę J.K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył treść rozstrzygnięć oraz ich motywy stwierdzając, iż odmowa przyznania świadczenia decyzją z dnia [...] maja 2007 r., utrzymana następnie w mocy w dniu [...] maja 2007 r., nastąpiła z tego powodu, iż skarżący na przestrzeni 54 lat życia do czasu powstania całkowitej niezdolności do pracy udokumentował łączny okres składkowy wynoszący 15 lat i 15 dni, a zatem nieadekwatny do jego wieku. Skarżący orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] stycznia 2004 r. został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy i samodzielnej egzystencji od [...] października 2003 r. do [...] stycznia 2006 r., a następnie orzeczeniem z dnia [...] lutego 2006 r. całkowicie, trwale niezdolnym do pracy. Ponadto orzeczeniem z dnia [...] marca 2007 r. lekarz ZUS stwierdził, że od dnia [...] maja 2002 r. do [...] października 2003 r. skarżący był częściowo niezdolny do pracy. J.K. posiada udowodniony ostatnio okres ubezpieczenia na dzień [...] października 1991 r., a więc aż do orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy, tj. przez 12 lat nie udowodnił żadnego okresu ubezpieczenia. Organ przyjął, że z uwagi na zbyt krótki okres zatrudnienia i brak szczególnych okoliczności uniemożliwiających zatrudnienie nie zostały spełnione przesłanki z art. 83 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.). W skardze do Sądu J.K. wniósł o uchylenie decyzji stwierdzając, że pozbawia go ona możliwości leczenia, bowiem emerytura żony nie wystarcza nawet na utrzymanie. Ponadto podał, że jego choroba trwała od wielu lat. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołał się na przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zgodnie z którym ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury i renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej świadczeń przewidzianych w ustawie. Sąd podkreślił szczególny charakter tej regulacji, pozwalającej na uzyskanie świadczenia, odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu, przez osoby niespełniające warunków do uzyskania świadczeń w trybie zwykłym. Świadczenia te nie maja charakteru roszczeniowego, są finansowane z budżetu państwa (art. 84 ustawy), zaś ustawa ich przyznanie pozostawia uznaniu Prezesa ZUS. Z przepisu tego wynikają cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku: 1) przesłanka bycia ubezpieczonym lub pozostałym po ubezpieczonym członkiem jego rodziny, 2) niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami, 3) ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku, 4) osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Do przyznania świadczenia wszystkie wskazane powyżej przesłanki powinny być spełnione łącznie, co oznacza, iż brak spełnienia chociażby jednego warunku uniemożliwia wydanie decyzji przyznającej takie świadczenie. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie skarżący nie spełnia jednego z powyższych warunków. Sąd podzielił stanowisko organu, iż nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód do wykonywania zatrudnienia i nabycia uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Sąd przyjął za prawidłowe ustalenia organu co do udowodnionego okresu składkowego (15 lat i 15 dni) oraz istnienia wieloletnich przerw w ubezpieczeniu społecznym (lata 1983–1986 i 1989–91 oraz [...] października 1991 r. – [...] października 2003 r. Sąd podkreślił, iż składając wniosek o przyznanie świadczenia w tym trybie skarżący winien wykazać, iż nie może otrzymać świadczenia w trybie zwykłym z powodu zaistnienia szczególnych, niezależnych od jego woli okoliczności, na które nie miał wpływu. W rozpoznawanej sprawie Sąd podzielił stanowisko organu, iż przyczyną licznych przerw w ubezpieczeniu skarżącego nie były okoliczności szczególne, które można potraktować jako zdarzenia wyjątkowe i niezależne od ubezpieczonego, w rozumieniu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy. Za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania powyższego przepisu uważa się wyłącznie zdarzenie, bądź stały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie uzasadnia – w ocenie Sądu – przyjęcia, iż brak wymaganego stażu ubezpieczeniowego jest wynikiem przyczyn zasługujących na potraktowanie ich, jako szczególne. Za właściwe Sąd uzna również ustalenie dokonane przez Prezesa ZUS co do braku możliwości zaliczenia okresu pracy w gospodarstwie rolnym przy rozpatrywaniu uprawnień do renty z tytułu niezdolności do pracy. Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach, okresy ubezpieczenia społecznego rolników, za które opłacono przewidziane w odrębnych przepisach składki, uwzględnia się przy ustalaniu prawa do emerytury. Stosownie natomiast do ust. 2 powołanego artykułu, okresy te uwzględnia się również przy ustalaniu prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy, jeżeli okresy składkowe i nieskładkowe ustalone na zasadach określonych w art. 5–7 są krótsze od okresu wymaganego do przyznania renty, w zakresie niezbędnym do uzupełnienia tego okresu. Sytuacja taka zachodzi wprawdzie w niniejszej sprawie, gdyż okresy składkowe są krótsze od wymaganego, jednakże zauważyć należy, iż wymagany 5-letni okres powinien przypadać w ciągu ostatniego dziesięciolecia przed dniem powstania niezdolności do pracy (art. 58 ust. 2 ustawy o emeryturach i rentach). Zatem do stażu pracy skarżącego nie można zaliczyć okresu jego pracy w gospodarstwie rolnym od 1 stycznia 1981 r. do 31 grudnia 1988 r., bowiem praca ta i odprowadzanie z tego tytułu składek miało miejsce 15 lat przed dniem powstania niezdolności do pracy skarżącego. Sąd nadto stwierdził, że skarżący w okresie 10 lat przed dniem powstania niezdolności do pracy, nie osiągnął okresu składkowego i nieskładkowego wynoszącego łącznie 5 lat. Jednocześnie, skoro w niniejszej sprawie nie została wykazana przesłanka szczególnych okoliczności, to w myśl wcześniejszych wywodów w przedmiocie kumulatywnego charakteru warunków z art. 83 ust. 1 ustawy, jest to okoliczność sama w sobie przesądzająca o niemożności uwzględnienia wniosku o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Sąd przyznał, iż skarżący niewątpliwie znajduje się w trudnej sytuacji, jednakże sama trudna sytuacja materialna i zdrowotna nie są wystarczające do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, bowiem świadczenie to nie jest świadczeniem socjalnym i nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby ubiegającej się o nie nawet w sytuacji, gdy potrzeby te są w pełni uzasadnione. W ocenie Sądu Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w rozpoznawanej sprawie dokonał prawidłowej wykładni przepisu prawa materialnego – art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, a nadto przestrzegał wskazanych reguł procesowych, a swoje rozstrzygnięcie należycie uzasadnił. Z tych względów na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zw. dalej ustawą P.p.s.a., oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J.K. reprezentowany przez adw. K.T., ustanowioną z urzędu i zaskarżając wyrok w całości zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego art. 83 § 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przez jego błędną wykładnię polegającą na bezpodstawnym uznaniu, iż nie zachodzą szczególne okoliczności, w wyniku których skarżący nie spełnił warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do renty ustawowej przez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na bezpodstawnym uznaniu, iż dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku podczas gdy stan zdrowia takiej osoby przed wydaniem orzeczenia ZUS, ustalającego całkowitą niezdolność do pracy, tj. przed 2003 r. był już stanem uniemożliwiającym zatrudnienie; 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 9 i 10 K.p.a. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji i niezastosowanie przewidzianych w ustawie środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do wszystkich aktów wydanych w granicach danej sprawy lecz oddalenie skargi mimo wydania obu decyzji przez Prezesa ZUS z rażącym naruszeniem wskazanych wyżej przepisów K.p.a., – naruszenie art. 7, 77 § 1, art. 80, 10 i 9 K.p.a. przez brak dążenia do ustalenia prawdy materialnej i w konsekwencji nieustalenia przyczyn, dla których skarżący nie podejmował zatrudnienia od 1992 r. do 2003 r., czy brak zatrudnienia był powodowany szczególnymi okolicznościami w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy, czy brak zatrudnienia był powodowany rozwijającą się chorobą, nadto nieustalenie przyczyn, dla których skarżący miał przerwy w zatrudnieniu w latach poprzedzających 1992 r., brak oparcia rozstrzygnięcia na całokształcie dokumentacji medycznej, nieprzeprowadzenie dowodów z opinii biegłych na okoliczność rozwoju choroby skarżącego i jej wpływu na zdolność do podejmowania pracy zawodowej, niedokonanie wszechstronnej analizy i swobodnej oceny materiału dowodowego, niezagwarantowanie stronie czynnego udziału i nieudzielanie jej wyczerpujących informacji w toku postępowania. Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości, przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz przyznania wynagrodzenia za udzieloną pomoc prawną. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej za szczególną okoliczność, wskutek której skarżący nie nabył uprawnień do świadczenia ustawowego należy uznać chorobę uniemożliwiającą dalszą pracę. Było to zdarzenie nagłe i niezależne od skarżącego, którego skutków nie mógł on przezwyciężyć (wyrok WSA z dnia 29 maja 2006 r. II SA/Wa 569/06). Skarżący był od wielu lat osobą chorą i stan ten był trwały, obiektywny, zewnętrzny, wykluczający podjęcie pracy, stan ten nie zależał od woli skarżącego, a skutków jego skarżący nie mógł przezwyciężyć. Skarżący podnosi, iż nie można interpretować art. 83 ust. 1 ustawy w ten sposób, iż dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia. Natomiast ograniczenia w znalezieniu pracy mogą być usprawiedliwione np. brakiem ofert dla bezrobotnych, czy zdrowotnymi ograniczeniami w zatrudnieniu z jakimi spotykają się osoby niepełnosprawne (wyrok NSA z 24 czerwca 2003 r. II SA 3594/02). Tym samym skarżący wywodzi, iż ograniczenia zdrowotne uniemożliwiły mu zatrudnienie na wiele lat przed datą stwierdzenia niezdolności na podstawie orzeczenia. Skarżący jest z zawodu frezerem i objawy choroby Parkinsona, tj. sztywnienie ciała i drżenie kończyn uniemożliwiają wykonywanie tego zawodu. Zdaniem skarżącego ustawa nie uzależnia wprost przyznania świadczenia w drodze wyjątku od długości stażu ubezpieczeniowego. Nie ma także znaczenia długość przerw w zatrudnieniu. Natomiast w tej sprawie rozwijająca się od wielu lat choroba Parkinsona jeszcze przed stwierdzeniem niezdolności do pracy stanowiła szczególną okoliczność w rozumieniu art. 83 ustawy. Wymieniając szczegółowo powinności organu w trakcie prowadzonych postępowań wyjaśniających skarżący stwierdza, iż w tej sprawie organ nie wyjaśnił dogłębnie okoliczności dot. okresu, w którym skarżący zaczął chorować, kiedy zaczął się rozwój choroby, który uniemożliwił zatrudnienie, rodzaju dolegliwości, przyczyn, dla których nie podejmował zatrudnienia od 1992 r. Zdaniem autora skargi w aktach znajdowały się informacje, iż skarżący chorował przynajmniej od 1992 r., a choroba rozwijała się już wcześniej. Nie oparto się na dokumentacji medycznej, a nadto nie przeprowadzono dowodu z opinii biegłego na okoliczność rozwoju choroby Parkinsona, jej objawów i wpływu na zdolność do pracy. Mimo tych braków Sąd nie uchylił decyzji wyrokując na podstawie niekompletnego materiału dowodowego. Ponadto nie zapewniono stronie czynnego udziału we wszystkich stadiach postępowania przy uwzględnieniu niepełnosprawności skarżącego dotkniętego chorobą neurologiczną, co wymagało dostosowania form tego udziału do ograniczeń płynących z choroby. Sąd pominął także naruszenie przez organy art. 9 K.p.a. przez nieudzielenie stronie wyczerpujących, pełnych informacji w toku całego toczącego się postępowania z uwzględnieniem stanu zdrowia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna J.K., w miejsce którego wstąpili jego następcy prawni nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. Sąd odwoławczy rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki w tej sprawie nie wystąpiły. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna oparta jest o dwie podstawy z art. 174 ustawy P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje najpierw zarzut naruszenia przepisów postępowania bowiem jedynie wówczas gdy stan faktyczny został prawidłowo ustalony, bądź też nie został skutecznie podważony możliwe jest dokonanie oceny prawidłowości stosowania przepisów prawa materialnego. Rozpoznając zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, 9, 10, 77 § 1 i 80 K.p.a. Sąd odwoławczy odmówił mu trafności. Wyrok Sądu I instancji został wydany w sprawie, w której organ prawidłowo zebrał materiał dowodowy, ocenił go właściwie i podjął zgodne z prawem rozstrzygnięcie. W przedmiotowej sprawie w sposób niebudzący wątpliwości ustalono, iż skarżący dopiero od dnia 31 października 2003 r. został orzeczeniem lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych uznany za całkowicie niezdolnego do pracy. Nie budzi także wątpliwości, iż J.K. liczący 54 lata do czasu utraty całkowitej zdolności do pracy udokumentował łączny okres składkowy w wymiarze 15 lat i 15 dni. Prawidłową jest ocena organu, którą podzielił następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż okres składkowy jest nieadekwatny do wieku J.K. oraz czasu trwania jego aktywności zawodowej. Błędnie skarga kasacyjna zarzuca organowi oraz Sądowi I instancji nieustalenie przyczyn braku zatrudnienia w okresie od 1992 r., co mogło mieć związek z rozwijająca się u skarżącego chorobą. Uznając ten zarzut za chybiony zauważyć należy, iż przepis art. 83 ust. 1, stanowiący podstawę do przyznania świadczenia w drodze wyjątku został zamieszczony w ustawie, która reguluje zasady przyznawania emerytur i rent z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zatem w zakresie ustalenia niezdolności do pracy mają zastosowanie zasady zawarte w tej ustawie. Przepis art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych wymaga zaś, aby oceny niezdolności do pracy, jej stopnia oraz ustalenia daty powstania, trwałości itp. dokonywał w formie orzeczenia lekarz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Organy rentowe, w tym także Prezes ZUS rozpoznający wniosek o rentę w drodze wyjątku, są związane wydanym w tej sprawie orzeczeniem, nie zaś oświadczeniem strony. Nie jest więc uprawnione żądanie prowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia stanu zdrowia J.K. od 1992 r. do października 2003 r., jak również organ rentowy nie był obowiązany zasięgać opinii biegłego w sprawie stanu zdrowia strony. Jeśli w świetle przepisów prawa materialnego organ rentowy był związany orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS nie istniała potrzeba uzupełniania postępowania w kierunku wskazanym w skardze kasacyjnej, to również ocena legalności wydanych decyzji przez Sąd I instancji nie nasuwa zastrzeżeń w kwestii ich zgodności z prawem. Nie można uznać za trafny zarzutu naruszenia prawa materialnego – art. 83 ust. 1 ustawy przez jego błędna wykładnię. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, iż przepis art. 83 ust. 1 wymieniając cztery przesłanki konieczne do przyznania świadczenia w drodze wyjątku wymaga jednoczesnego ich zaistnienia. Wśród nich musi zaistnieć przesłanka aby niespełnienie warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty spowodowane było szczególnymi okolicznościami. Ustawa nie definiuje co należy rozumieć pod pojęciem szczególnych okoliczności, zaistnienie których może usprawiedliwiać niespełnienie warunków do uzyskania świadczeń w trybie zwykłym. Od wielu lat w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że winny to być okoliczności od ubezpieczonego niezależne i niezawinione. Dodać należy, iż przy ustalaniu prawa do świadczenia na tej wyjątkowej podstawie organ rentowy bierze pod uwagę łączny okres ubezpieczenia na przestrzeni całego życia pracownika. Okres ten powinien być adekwatny do wieku, a niespełnienie warunków do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym winno wynikać ze szczególnych okoliczności niezależnych od ubezpieczonego i niemożliwych do pokonania. Z niewadliwych ustaleń organu, uznanych przez Sąd za prawidłowe wynika, iż przez okres 12 lat poprzedzających stan całkowitej niezdolności do pracy skarżący zaniechał wykonywania pracy lub innej działalności, z tytułu której byłyby odprowadzane składki na ubezpieczenie społeczne. Jednocześnie materiał dowodowy nie wskazuje, aby stan ten został wywołany okolicznościami niezależnymi od ubezpieczonego. W szczególności nie można uznać, iż choroba, która w późniejszym czasie, tj. w 2003 r. uniemożliwiała podjęcie pracy w okresie kilkunastu lat poprzedzających ten okres wyłączała całkowicie aktywność zarobkową strony. Długotrwały okres pozostawania poza ubezpieczeniem społecznym, bez podejmowania zatrudnienia bądź prób ustalenia niepełnosprawności uprawniającej do renty w trybie ustawowym trafnie Prezes ZUS a następnie Sąd oceniły jako wykluczające przyjęcie przesłanki z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r., tj. zaistnienie szczególnych okoliczności uniemożliwiających nabycie świadczeń rentowych w trybie zwykłym. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.