II OSK 90/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko /spr./ Sędzia NSA Marek Gorski Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. i C. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 784/07 w sprawie ze skargi M. i C. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. i C. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 10 października 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. M. i C. M. wniesioną na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r. znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2006 r. umarzającą postępowanie wszczęte na wniosek małż. M. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Milanówka z dnia [...] lutego 2000 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej małż. W. pozwolenia na nadbudowę budynku gospodarczego. Do wydania tych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym: Decyzją z dnia [...] lutego 2000 r. Burmistrz Miasta Milanówka zatwierdził projekt budowlany i udzielił małż. W. pozwolenia na nadbudowę budynku gospodarczego na działkach oznaczonych nr [...] i [...] w M. przy ulicy [...]. W postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji nie brali udziału właściciele bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji nieruchomości, małżonkowie M. i C. M.. W dniu [...] sierpnia 2005 r. wystąpili oni z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji zawierającej pozwolenie na budowę z dnia [...] lutego 2000 r., podnosząc, iż w jej następstwie dokonano rozbudowy nielegalnie wybudowanej części budynku i naruszono przy tym interesy właścicieli sąsiednich nieruchomości. W dniu [...] czerwca 2006 r. organ zawiadomił o wszczęciu na wniosek postępowania nieważnościowego. Następnie, decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., Wojewoda Mazowiecki umorzył prowadzone postępowanie po ustaleniu, że wnioskującym małż. M. nie przysługują prawa strony we wszczętym postępowaniu nieważnościowym. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r., który uznał za nieuzasadnione odwołanie małż. M. od decyzji organu I instancji. Uzasadniając wymienione decyzje organy wskazały, iż wnioskujący o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę nie posiadają interesu prawnego w domaganiu się weryfikacji tej decyzji. Budynek gospodarczy małż. W. został bowiem wybudowany z zachowaniem przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.) w odległości 5 m od granicy zabudowanej nieruchomości z nieruchomością małż. M., a nadto kwestionowana decyzja nie narusza przepisu art. 5 ust. 2 prawa budowlanego nakazującego poszanowanie w procesie inwestycyjnym uzasadnionych interesów osób trzecich. Stanowi to o braku interesu prawnego wnioskodawców i skutkuje umorzeniem postępowania nieważnościowego, jako bezprzedmiotowego (art. 105 § 1 K.p.a.). Wymienioną decyzję organu odwoławczego M. i C. M. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie prawa, oparcie rozstrzygnięcia o nieprawidłowo ustalony stan faktyczny oraz pozbawienie ich możliwości obrony uzasadnionych interesów prawnych. Uzasadniając wymieniony na wstępie wyrok oddalający skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd stwierdził, iż skarżący jako właściciele sąsiedniej działki mają wyłącznie interes faktyczny a nie interes prawny warunkujący skuteczne wszczęcie postępowania nadzorczego. Brak interesu prawnego wynika z faktu zrealizowania inwestycji na działkach nr [...] i [...] zgodnie z warunkami usytuowania obiektów budowlanych w stosunku do granicy nieruchomości określonymi w § 12 rozporządzenia MGPiB z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zdaniem WSA, skoro więc zachowane zostały odległości wymagane przepisami prawa, kontrolowana decyzja nie naruszała przepisu art. 5 ustawy – Prawo budowlane a wnioskujący o postępowanie nieważnościowe nie wykazali na podstawie przepisów prawa materialnego, że decyzja ta narusza ich interes prawny z art. 28 K.p.a., to tym samym organ administracji nie mógł uznać wnioskujących za stronę postępowania, a ponieważ postępowanie nieważnościowe zostało już wszczęte, to podlega ono umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Wymieniony wyrok zaskarżyli skargą kasacyjną M. i C. M.. Zarzucili mu naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez nieuchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego naruszającej przepisy art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w następstwie nieuznania M. i C. M. za stronę postępowania, mimo iż są oni właścicielami nieruchomości położonej w strefie oddziaływania obiektu budowlanego. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż stroną postępowania o stwierdzenie nieważności "jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji" (wyroki NSA z 12 stycznia 1994 r. II SA 2164/92, ONSA 1995, nr 1, poz. 32 i z 15 września 2000 r. IV SA 2328/99, niepubl.). Jest to konsekwencja rozpoznawania przez organ nadzoru nowej sprawy w stosunku do załatwionej kwestionowaną decyzją. Dlatego też otwiera się następnie dla wszystkich stron tego postępowania droga weryfikacji takiej decyzji w trybie zwykłym i trybach nadzwyczajnych oraz kontroli sądowej (por. uchwałę Izby Cywilnej i Administracyjnej SN z 15 grudnia 1984 r. III AZP 8/83, OSNCP 1985, nr 10, poz. 143). Konsekwencją tego, iż strona postępowania zwykłego jest też stroną postępowania o stwierdzenie nieważności jest konieczność ustalenia w sposób prawidłowy zakresu podmiotowego postępowania zwykłego zakończonego wydaniem decyzji, której dotyczy obecnie prowadzone postępowanie nadzwyczajne o stwierdzenie nieważności. Obowiązku tego nie wykonały ani organy prowadzące niniejszą sprawę, ani Sąd I instancji. Sąd stwierdził wprawdzie, iż "ustalenie istnienia lub braku interesu prawnego wnioskującego o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego winno nastąpić według przepisów obowiązujących w dacie wniosku", lecz przepisów tych nie wskazał. Nie wyjaśnił przy tym, czy stroną postępowania o stwierdzenie nieważności są podmioty określone na zasadach ogólnych w art. 28 K.p.a., czy na podstawie szczególnego przepisu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Sąd pominął jednak przede wszystkim to, że zarówno w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 11 lipca 2003 r. to jest dniem wejścia w życie ostatnio wymienionego przepisu, jak i po tej dacie bezspornie przyjmowano w orzecznictwie, że właściciele nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z terenem przedmiotowej inwestycji są stronami postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę. Wprawdzie celem przepisu art. 28 ust. 2 prawa budowlanego było ograniczenie kręgu osób uznawanych za stronę tego postępowania, lecz również jego wejście w życie nie wyłączyło z zasady z kręgu stron postępowania właścicieli bezpośrednio sąsiadujących nieruchomości. Nieruchomości te z zasady bowiem znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu ustawowej definicji z art. 3 pkt 20 prawa budowlanego, gdyż sposób ich zagospodarowania jest uzależniony od powstałego na sąsiedniej działce obiektu budowlanego. Dlatego za stronę w postępowaniu o pozwolenie na budowę uznaje się właścicieli sąsiadujących nieruchomości bez względu na to, czy powstający po sąsiedzku obiekt jest budowany zgodnie z przepisami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, czy z naruszeniem tych przepisów. Ustalenie kręgu stron jest przy tym czynnością wstępną i poprzedza ustalanie warunków, jakie spełnia obiekt budowlany. Tak więc warunki te nie mogą decydować o tym, czy właściciel sąsiedniej nieruchomości jest, czy nie jest, stroną postępowania. Ustalenie, iż małż. M. winni byli być stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę przesądza jednocześnie, że są oni też stroną postępowania o stwierdzenie nieważności tego pozwolenia. Przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wniosku przeciwnego nastąpiło z naruszeniem wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów. W żadnym razie bowiem nie można uznać za trafny wniosku, iż w sprawie o pozwolenie na budowę (a także o stwierdzenie nieważności tego pozwolenia) właściciel nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji jest stroną postępowania tylko wówczas, gdy inwestycja ta jest realizowana z naruszeniem przepisów regulujących warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarga kasacyjna podlega więc uwzględnieniu na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. Na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. NSA zasądził na rzecz skarżących zwrot poniesionych przez nich kosztów postępowania za drugą instancję składających się z wpisu od skargi kasacyjnej i opłaty za uzasadnienie wyroku. O wynagrodzeniu adwokata ustanowionego w ramach prawa pomocy orzeknie Sąd I instancji.