II OSK 110/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 października 2007 r. sygn. akt II SA/Po 264/07 w sprawie ze skargi A. J. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt II SA/Po 264/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu – po rozpoznaniu skargi A. J. – uchylił decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2007 r. i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Czarnkowie z dnia [...] marca 2007 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego; zasądził od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na rzecz skarżącej kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów sądowych oraz określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, iż decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Czarnkowie, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), nakazał A. J. rozbiórkę ogrodzenia rozgraniczającego działkę nr [...] od działki nr [...], położonej w M. na [...]. Organ wskazał, że działka nr [...], na której wybudowano ogrodzenie, jest własnością Gminy Wieleń i stanowi teren drogi dojazdowej do działek rekreacyjnych w miejscowości M.. Przedmiotowe ogrodzenie jest urządzeniem budowlanym związanym z obiektem budowlanym, a zatem zasadnym jest zastosowanie art. 51 ustawy - Prawo budowlane. Podniesiono, że skoro Gmina Wieleń - nie zgadza się na wykonanie na działce nr [...] ogrodzenia, to inwestor nie jest w stanie wykonać określonych czynności lub robót budowlanych, które doprowadziłyby wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem. W odwołaniu od powyższej decyzji A. J. stwierdziła, że działka nr [...] nie jest drogą, bo droga faktycznie znajduje się kilka metrów dalej, a skarżąca od 2006 r. dzierżawi, na podstawie umowy zawartej z gminą, część gruntu na którym stoi ogrodzenie. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy podniósł, że skoro przedmiotowe ogrodzenie jest związane z istniejącym na działce nr [...] obiektem budowlanym, to jest urządzeniem budowlanym, o którym mowa w art. 3 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane. Z rejestru gruntów wynika, że działka nr [...] stanowi drogę, a więc sporne ogrodzenie jest ogrodzeniem od strony drogi. Budowa takiego ogrodzenia, w myśl art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Inwestor nie przedłożył żadnych dokumentów świadczących o wykonaniu zgłoszenia, a właściciel działki, zarządca drogi nie wyrażał i nie wyraża zgody na zajęcie i ogrodzenie części działki. Zatem organ I instancji trafnie zastosował art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Nadto organ zaznaczył, iż uiszczenie podatku od nieruchomości nie uchyla skutków samowoli budowlanej, zaś zawarcie umowy dzierżawy nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, skoro zarządca drogi gminnej nie wyraził zgody na postawienie ogrodzenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję A. J. podniosła, że wzniosła ogrodzenie w granicach wskazanych przez pracownika gminy w 1984 r., a więc ogrodzenie nie jest samowolą budowlaną. Ponadto zajęta część działki nie stanowi drogi, skarżąca ma umowę dzierżawy i płaci podatki od nieruchomości. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Uczestnicy postępowania I. i Z. małż. M. wnieśli o oddalenie skargi. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu wniósł o oddalenie skargi. Organ podał, że wprawdzie ogrodzenie zostało wykonane w 1984 r., ale należy stosować do niego obowiązujące obecnie przepisy ustawy - Prawo budowlane, a to wobec treści art. 103 ust. 2 ustawy, gdyż ogrodzenie stanowi urządzenie budowlane, a nie obiekt budowlany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał skargę za uzasadnioną, chociaż nie z powodów w niej wskazanych. Sąd przytoczył treść art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zgodnie z którym przez urządzenie budowlane należy rozumieć urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Do takich urządzeń ustawodawca zaliczył m.in. ogrodzenia. Jednocześnie Sąd zaznaczył, że nie podziela poglądu prezentowanego przez część orzecznictwa sądowoadministracyjnego, iż wszelkie ogrodzenia należy traktować jako urządzenia budowlane. Analiza treści art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego wskazuje, że dotyczy on jedynie takich obiektów, które są związane z obiektem budowlanym i bez których obiekty budowlane nie spełniają przypisanej im funkcji technicznej. Sąd pierwszej instancji zauważył, że zasadniczą funkcją ogrodzenia jest oddzielenie danej działki od innych sąsiednich terenów, w szczególności od drogi. Taka funkcja ogrodzenia nie wiąże się z istnieniem obiektu budowlanego, bowiem ogrodzenia spełniające taką rolę mogą być realizowane zarówno dla działek zabudowanych, jak też bez zabudowy. Zdaniem Sądu budowa przedmiotowego ogrodzenia, oddzielającego działkę inwestora od drogi, jest samodzielnym zamierzeniem inwestycyjnym i nie mogły mieć do niego zastosowania przepisy art. 50 i art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Przepisy te należy bowiem stosować jedynie w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49 ust. 1 w/w ustawy (dotyczące obiektu budowlanego lub jego części). Sąd wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 Prawa budowlanego budowa ogrodzeń nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Jednak zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m wymaga od inwestora dokonania zgłoszenia o zamierzonej budowie organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Z wypisu z rejestru gruntów wynika, że działka nr [...] stanowi drogę. Brak jest jednak dowodu, że jest to droga publiczna w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. nr 14, poz. 60 ze zm.). Zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwej rady powiatu. Żadna ze stron toczącego się postępowania administracyjnego takiej uchwały nie przedłożyła, a nawet nie twierdziła, że doszło do jej uchwalenia. Jednocześnie, powołując się na wyrok NSA z dnia 2 lipca 2004r., OSK 454/04 (LEX 173981) Sąd stwierdził, iż droga nie mająca charakteru drogi publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych może stanowić "inne miejsce publiczne", jeśli ma do niej dostęp nieograniczona liczba osób, które z niej mogą korzystać. W ocenie Sądu, skoro działka nr [...] stanowi drogę dojazdową m.in. do działek nr [...],[...], [...],[...],[...], to jest dostępna dla wielu osób. Tym samym działka ta stanowi "inne miejsce publiczne" w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i budowa przedmiotowego ogrodzenia od strony tej drogi wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Skoro skarżąca nie dokonała zgłoszenia to - zdaniem Sądu - organy nadzoru budowlanego winny były zastosować przepisy art. 49 b ust. 1, a nie przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Brak zgody właściciela działki na budowę ogrodzenia winien zatem być rozpatrywany w kontekście przepisów ust. 2 art. 49b ustawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu, reprezentowany przez radcę prawnego J. O.. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 3 pkt 9 i art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), w związku z art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1a) p.p.s.a. poprzez wadliwe podciągnięcie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego pod przepis prawa i wadliwe określenie skutków prawnych wynikających z tego przepisu; 2) naruszenie przepisów ustrojowych w stopniu, który nie miał istotnego wpływu na wynik sprawy, w szczególności naruszenie art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niestosowanie. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2007 r. przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ odwoławczy podkreślił, iż przedmiotowe ogrodzenie zostało zakwalifikowane - zgodnie z art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego - do urządzeń budowlanych, wobec czego zasadnym jest prowadzenie postępowania naprawczego w oparciu o art. 50 i art. 51 ustawy. Podniesiono, iż Sąd pierwszej instancji nie kwestionował stanu faktycznego ustalonego przez organy nadzoru budowlanego, a mimo to zakwalifikował przedmiotowe ogrodzenie jako budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy. Konsekwencją tego było zalecenie zastosowania w sprawie art. 49 b ust. 1 Prawa budowlanego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu zarzucił, iż Sąd pierwszej instancji pominął przepis art. 87 ust. 2 Konstytucji RP. Nie jest bowiem obowiązkiem organów administracji przedkładanie sądowi uchwały rady powiatu. Akty prawa miejscowego wydane przez Radę Powiatu i ogłoszone w sposób prawem przewidziany, zgodnie z ustawą z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 78 ze zm.), obowiązują powszechnie na terenie właściwego powiatu i powinny być znane sądowi z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem, zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne. Podzielić należy zarzut Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu, iż Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że w niniejszej sprawie organy administracji publicznej winny zastosować przepis art. 49 b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Niezależnie jednak od trafności powyższego zarzutu kasacyjnego, skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona, gdyż zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a to z poniższych względów. Wprawdzie bowiem przepis art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) – wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji - nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, lecz jednocześnie do przedmiotowego ogrodzenia nie znajduje także zastosowania przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 tegoż Prawa budowlanego. W tym miejscu przypomnieć należy, iż z dniem 1 stycznia 1995 roku weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414). Z tym dniem straciła moc ustawa z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Stosownie do art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414), zamieszczonym w Rozdziale 11 "Przepisy przejściowe i końcowe", do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. W myśl ustępu 2 art. 103 powołanej wyżej ustawy art. 48 tejże ustawy, dotyczącego orzekania o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części, nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. W wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 1996 roku - sygn. akt K 9/95 ustawą z dnia 5 lipca 1996 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 100, poz. 465) dokonano zmiany art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 89, poz. 414) w ten sposób, iż rozszerzono stosowanie przepisów dotychczasowych do obiektów, w stosunku do których przed dniem 1 stycznia 1995 roku wszczęte zostało postępowanie administracyjne. W rozważanej sprawie budowa przedmiotowego ogrodzenia została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 roku – ogrodzenie wybudowano w 1984 r. Taką datę budowy ogrodzenia podała A. J. i taką datę budowy – jak wynika z uzasadnienia kolejnych decyzji – przyjęły organy nadzoru budowlanego. W tym stanie rzeczy, brak jest podstaw do stosowania do przedmiotowego ogrodzenia tak przepisu art. 49b ust. 1 jak i przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Możliwość stosowania tych przepisów w odniesieniu do obiektu budowlanego (jego części) wybudowanego przed dniem 1 stycznia 1995 roku jest wyłączona z mocy art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Do takiego obiektu znajdują zastosowanie przepisy dotychczasowe, a więc przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). W rozważanej sprawie brak jest wyjaśnienia i rozważenia podstawowej kwestii związanej z przedmiotowym ogrodzeniem, a mianowicie, czy inwestor tego typu ogrodzenia miał obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę w świetle przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Nie ma bowiem samowoli budowlanej w rozumieniu Prawa budowlanego z 1974 roku, jeżeli na wzniesienie danego obiektu (jego części) lub urządzenia nie jest wymagane pozwolenie na budowę. Skoro nie każda budowa (roboty budowlane) wymaga pozwolenia na budowę, to przed zakwalifikowaniem danej inwestycji jako samowoli budowlanej konieczne jest ustalenie, że w świetle przepisów Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych - obowiązujących w dacie budowy - zrealizowana inwestycja wymagała pozwolenia na budowę. Takie dopiero ustalenia pozwalają zastosować środki administracyjno - prawne zwalczania bądź legalizacji samowoli budowlanej. Zarówno na gruncie ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane jak i ustawy z dnia 29 października 1974 roku - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) samowola budowlana powstaje z rozpoczęciem budowy, trwa przez cały czas jej prowadzenia i po jej zakończeniu aż do momentu likwidacji samowoli budowlanej bądź jej legalizacji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organy administracji publicznej obu instancji powołały art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), a więc przepisy, które nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie. Jeśli bowiem sporne ogrodzenie zostało wybudowane (zakończona budowa) w 1984 r., to przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r., stanowiący podstawę podjętego rozstrzygnięcia, nie mógł być w sprawie zastosowany. Organy nadzoru budowlanego oceniały zgodność z prawem przedmiotowego ogrodzenia w świetle niewłaściwych przepisów prawa, w tym także co do konieczności (bądź jej braku) uzyskania pozwolenia na budowę. Zrealizowane ogrodzenie winno być ocenione według przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) i przepisów wykonawczych do tej ustawy. Z mocy art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego z 1974 roku Minister Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia zakresu, warunków i trybu uzyskiwania pozwoleń na budowę, rodzaju robót budowlanych zwolnionych od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz rodzaju rozbiórek zwolnionych z obowiązku zgłoszenia. W wykonaniu tej delegacji ustawowej Minister Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska wydał rozporządzenie z dnia 20 lutego 1975 roku w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.). Kwestie dotyczące pozwoleń na budowę regulowały przepisy zawarte w Rozdziale 1 "Pozwolenie na budowę" Działu 3 - Budownictwo osób fizycznych, w szczególności § 44 (przepis § 44 ust. 1 pkt 3 lit. c) rozporządzenia dotyczył ogrodzeń). O tym, czy doszło do samowoli budowlanej decydują przepisy prawa budowlanego obowiązujące w dacie realizacji inwestycji. Na gruncie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. organy zobowiązane były w pierwszej kolejności do rozważenia możliwości legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu i dopiero, gdy legalizacja nie była możliwa do orzeczenia nakazu rozbiórki. W tej sytuacji wydanych decyzji organów administracji publicznej nie można uznać za zgodne z prawem. Z tych względów uchylenie decyzji organów nadzoru budowlanego obu instancji jest zasadne, aczkolwiek z innych przyczyn niż przyjął to Sąd pierwszej instancji. W przypadku zaś, gdy Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), ale wyraża w uzasadnieniu wyroku inną ocenę prawną niż Sąd pierwszej instancji, to ocena ta będzie wiążąca dla organów administracji oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w toku ponownego rozpoznawania sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04, OSP 2005/2/18). Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.