II SA/Sz 885/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Asesor WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II Sz na rozprawie w dniu 10 października 2007 r. sprawy ze skargi R. G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmiany uchwały dotyczącej uchwalenia Statutów Sołectw oddala skargę Wojewoda Z. rozstrzygnięciem nadzorczym Nr [...] z dnia [...] działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Gminy w W. z dnia [...] w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Gminy w W. z dnia [...] w sprawie uchwalenia Statutów Sołectw. W uzasadnieniu podał, że przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie art. 35 ustawy o samorządzie gminnym, którego ust. 1 stanowi, iż organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Z informacji Wójta Gminy W. wynika, że przed podjęciem uchwały nie były przeprowadzone konsultacje z mieszkańcami sołectw, gdyż uchwała nie dotyczy uchwalenia Statutów Sołectw, lecz ich zmiany. Z literalnego zaś brzmienia przepisu art. 35 ust. 1 nie wynika, żeby w takim przypadku konieczne były konsultacje z mieszkańcami, wymagane w przypadku uchwalania Statutów Sołectw. W ocenie organu stanowisko wójta jest błędne, albowiem każda zmiana aktu normatywnego wymaga zachowania trybu przewidzianego dla jego uchwalenia. Ponadto w podstawie prawnej uchwały Rada Gminy w W. przywołała art. 35 ustawy o samorządzie gminnym, będący również przepisem upoważniającym Radę do podjęcia uchwały w sprawie uchwalenia Statutów Sołectw. Podjęcie uchwały na podstawie tego przepisu obliguje Radę do zachowania przewidzianego w nim trybu, w tym obligatoryjnych konsultacji z mieszkańcami. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. Wójt Gminy W. wniósł o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący podał, że z art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie wynika, w jaki sposób mają być przeprowadzone konsultacje z mieszkańcami, zaś Rada Gminy w W. nie podjęła w tej sprawie uchwały. W ocenie skarżącego konsultacje zostały przeprowadzone, a mieszkańców reprezentowali sołtysi, ponadto zmiany miały charakter ograniczony i były poprzedzone konsultacjami przed podjęciem wcześniejszej uchwały z dnia [...] Wójt Gminy W. podtrzymał jednocześnie swoje stanowisko, że konsultacje są wymagane jedynie w przypadku przyjmowania całego statutu, a nie jego fragmentarycznej zmiany, a nadto podniósł, iż wymogu konsultacji zmian w statucie nie wprowadza sam obowiązujący statut, który w § 27 stanowi jedynie, że zmiany Statutów Sołectw dokonuje Rada Gminy w drodze uchwały. Zdaniem skarżącego dokonana przez organ nadzoru wykładnia art. 35 ust. 1 jest błędna i wychodzi poza literalne brzmienie przepisu. Wojewoda Z. nie uwzględnił również faktu, że mieszkańcy gminy wyrazili zgodę na zmianę Statutów Sołectw w drodze uchwały i bez obowiązku konsultacji. Skarżący poddał w wątpliwość także zaistnienie przesłanek zastosowania art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez organ nadzoru wobec okoliczności braku wyraźnego zakazu podjęcia uchwały mieszczącej się w granicach swobodnego uznania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Z. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż ył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w szczególności przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga analizowana w tym aspekcie nie jest zasadna. Zgodnie z przepisem art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), który stanowił podstawę prawną zakwestionowanej przez Wojewodę Z. zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym uchwały Rady Gminy w W. Nr [...] z dnia [...], organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Z treści wskazanego przepisu bezspornie wynika obligatoryjny wymóg konsultacji z mieszkańcami w przypadku uchwalenia kompletnego statutu jednostki pomocniczej jaką jest m.in. sołectwo. Wątpliwości pojawiać się mogą natomiast wtedy, gdy rada gminy podejmuje uchwałę w sprawie zmiany statutu jednostki pomocniczej. Nasuwa się mianowicie pytanie, czy w tej sytuacji także istnieje obligatoryjny wymóg konsultacji z mieszkańcami. W ocenie Sądu odpowiedź na tak postawione pytanie musi być twierdząca. Wynika to w pierwszej kolejności z faktu, iż jedynie powołany przepis art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być podstawą prawną zmiany statutu, zaś jego treść jak już wskazano wyżej, przewiduje obligatoryjny wymóg konsultacji. Po drugie odmiennie stanowisko mogłoby prowadzić wprost do obejścia ustanowionego w tym przepisie wymogu poprzez kilkakrotne zmiany statutu i w efekcie powstanie całkowicie nowego aktu z pominięciem opinii społeczności lokalnej. Przyjęcie więc poglądu prezentowanego przez skarżącego, czyli bez omówienia z mieszkańcami proponowanych zmian, byłoby faktycznie zaprzeczeniem idei samorządności. Jako całkowicie chybiony należy w tym kontekście uznać pogląd skarżącego, iż skoro obowiązujący statut nie przewiduje wymogu konsultacji, przewidując jednie wymóg co do formy jego zmiany, to tym samym zastosowany w przedmiotowej sprawie tryb podjęcia przedmiotowej uchwały był prawidłowy. Gdyby taki zapis wyłączający konsultacje z mieszkańcami w przypadku uchwalenia jego zmiany pojawił się w obowiązującym statucie, byłby sprzeczny z omawianym przepisem art. 35 ust. 1, a zatem zaistniałaby podstawa do stwierdzenia jego nieważności przez organ nadzoru. Nie sposób także uznać za przekonujące argumentów Wójta Gminy w W., iż co prawda konsultacji przed uchwaleniem zmiany statutu nie było, lecz konsultacje takie miały miejsce przed podjęciem uchwały z dnia [...] dotyczącej również zmiany uchwały w sprawie uchwalenia Statutów Sołectw. Należy zauważyć, że organ nadzoru rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] stwierdził jej nieważność z powodu braku konsultacji z mieszkańcami podnosząc, iż konsultacje z sołtysami nie są z nimi tożsame. Odnosząc się do zarzutu braku przesłanek do zastosowania organ nadzoru art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym należy wskazać, iż powołany przepis art. 91 stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1), zaś w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy : istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Rozróżnienie kategorii wad uchwał lub zarządzeń organów gminy ma znaczenie prawne dla dopuszczalności podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność aktów organów gminy. Sama w/w ustawa nie stanowi, jakie naruszenie prawa należy uznać za istotne, jednakże w orzecznictwie przyjmuje się, że takim naruszeniem jest : podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Bez wątpienia uchybienie wymogowi konsultacji z mieszkańcami zmiany statutu jednostki pomocniczej (sołectwa) – stanowi naruszenie procedury podjęcia uchwały i jako istotne naruszenie prawa stanowiło podstawę do podjęcia przez Wojewodę Z. zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.