II SA/Gl 143/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant st. ref. Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2007 r. sprawy ze skargi (...) Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta C. ustalił na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. warunki zabudowy terenu obejmującego fragment działki o numerze ewidencyjnym [...] obręb C. k.m. [...] dla budowy podziemnego zbiornika na paliwo o pojemności [...] m3, realizację instalacji i urządzeń technicznych oraz technologicznych, a także budowę ekranu akustycznego. W podstawie prawnej decyzji Prezydent C. wskazał art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 3 i 4, art. 54 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej u.p.z.p.) oraz art. 104 i art. 107 k.p.a. W uzasadnieniu zaś podał, że na nieruchomości objętej wnioskiem funkcjonuje stacja paliw płynnych [...]. W oparciu o wyniki analizy funkcji i cech zabudowy należało uznać zatem, że zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p. Na terenach sąsiadujących występuje bowiem zabudowa usługowo-handlowa, a projektowana inwestycja nie wprowadza nowej funkcji, lecz jest kontynuacją istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym. Organ wskazał także, że zapewnił wszystkim stronom postępowania możliwość zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. Podał wreszcie, że w odpowiedzi na zastrzeżenia [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w C. w piśmie z dnia [...] r. inwestor zobowiązał się do realizacji ekranu akustycznego. W tej sytuacji nie znaleziono więc podstaw do odmówienia ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Od decyzji tej do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. odwołali się: T. O. jeden ze współwłaścicieli nieruchomości oznaczonej jako działki nr nr [...],[...],[...] i [...] położonej w sąsiedztwie działki przeznaczonej do zainwestowania oraz [...]. T. O. zarzucił naruszenie zaskarżoną decyzją przepisów art. 10 § 1, art. 28 i art. 61 § 4 k.p.a. poprzez jej skierowanie do osoby nie będącej stroną w sprawie (K. R-O), a jednocześnie brak zapewnienia udziału w postępowaniu osobie, której interesu prawnego ona dotyczyła (A. O.) oraz wskazanie nieprawidłowego nazwiska innej strony postępowania (w miejsce W. O. winna być wskazana W. M.). Odwołujący się zarzucił także naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a także art. 2 pkt 5 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, iż planowana inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego. Z kolei [...] zarzuciła tylko częściowe uwzględnienie jej wniosku w przedmiocie nałożenia na inwestora obowiązku budowy ekranów dźwiękochłonnych. Podniosła, że zapis zamieszczony w punkcie [...] decyzji dotyczy tylko lokalizacji ekranu akustycznego od strony sąsiedniej zabudowy mieszkaniowej, z czego należy wnosić, iż ekranami nie będzie chroniony teren zjazdu do stacji paliw, którego realizacja przyczyniła się do zwiększenia poziomu hałasu odbieranego przez mieszkańców budynku przy ul. [...]. Decyzja nie określa również gabarytów ekranów (ich wysokości i długości), nie wskazuje technologii jaka zostanie zastosowana do ich budowy, a na załączniku graficznym do decyzji nie naniesiono ich lokalizacji. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. działając w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uzasadniając to orzeczenie w pierwszym rzędzie organ odwoławczy wskazał, że wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy nie dotyczył realizacji ekranu akustycznego, albowiem obejmował on tylko budowę dodatkowego zbiornika na paliwo i podłączenia do instalacji paliwowej, a w aktach sprawy brak jest dokumentu wskazującego na zmianę żądania wnioskodawcy. W tej sytuacji należało uznać, że Prezydent C. nie był uprawniony do rozpoznania sprawy w zakresie nie objętym wnioskiem, gdyż był związany żądaniem strony. Analiza akt wskazuje także, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), gdyż nie została do niej dołączona część graficzna analizy o jakiej mowa w § 3 ust. 1 tego rozporządzenia. Nie zostały także opatrzone podpisami osoby uprawnionej znajdujące się w aktach sprawy dwa dokumenty, a to: analiza wniosku o ustalenie warunków zabudowy i wyniki analizy funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza funkcji zabudowy ponadto nie została przeprowadzona dla budowy ekranu akustycznego, a tylko dla zbiornika na paliwo. Kolegium wskazało także na naruszenie w toku postępowania zasady czynnego udziału stron. W szczególności Prezydent C. nie zawiadomił o wszczęciu postępowania [...]. Tymczasem Spółka ta nabyła w toku postępowania nieruchomość składającą się m.in. z działki nr [...], sąsiadującej z nieruchomością inwestora o czym organ został powiadomiony przez poprzedniego właściciela [...] Sp. z o.o. z siedzibą w L. Organ ten także nie wyjaśnił w sposób dostateczny kto jest właścicielem działek [...], [...] i [...] na co wskazał odwołujący się T. O. Niejasny jest też udział w sprawie [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., którą wskazano jako stronę postępowania. W związku z tym ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji winien ustalić krąg stron postępowania, a jeżeli doszło do naruszenia art. 10 i art. 61 § 4 k.p.a. podjąć czynności mające na celu usunięcie tych uchybień. Skargę na tę decyzję do sądu administracyjnego wniosła [...] Sp. z o.o. zastępowana przez adwokata M. K., domagając się jej uchylenia w całości. Zarzuciła niezastosowanie w sprawie przepisów art. 28, art. 105, art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 oraz art. 138 (bez wskazania jednostki redakcyjnej) k.p.a. Spółka wskazała, że w uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium uznało, że T. O. nie przysługuje przymiot strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. mimo, że brał on udział w postępowaniu przed organem I instancji. W konsekwencji tego stanowiska SKO winno stwierdzić, że podmiotowi temu nie przysługiwało prawo wniesienia odwołania i w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzyć postępowanie odwoławcze w tym zakresie. Co się tyczy odwołania [...] organ odwoławczy – zdaniem skarżącej - obowiązany był ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, a nie tylko ograniczyć się do kontroli decyzji organu I instancji. Nie może on bowiem zmienić rodzaju sprawy pod względem przedmiotowym i podmiotowym, jak również rozszerzać jej zakresu. W związku z powyższym skoro organ ten uznał, że zaskarżona decyzja nie jest zgodna z żądaniem [...] powinien po analizie materiału dowodowego uwzględnić wniosek lub odmówić jego uwzględnienia. W konsekwencji, skoro przedmiotem żądania inwestora nie była budowa ekranów akustycznych, należało uznać odwołanie [...] za bezprzedmiotowe, bowiem odnosiło się ono wyłącznie do budowy tych ekranów i jako takie nie powinno być uwzględnione przez SKO. Wreszcie odwołująca się wskazała, że tylko [...] mogła skutecznie podnieść zarzut z tytułu ustaleń zamieszczonych w decyzji organu I instancji dotyczących budowy ekranów akustycznych, skoro nie było to zgodne z jej wnioskiem. Zatem, jeśli Spółka nie podniosła takich zarzutów to należało uznać, iż decyzja ta nie narusza jej interesu prawnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego braku podstaw do uwzględnienia odwołania [...] w związku z tym, że dotyczyło ono wyłącznie ekranów akustycznych Kolegium wskazało, że każda ze stron postępowania ma prawo wyrazić niezadowolenie z rozstrzygnięcia organu I instancji w formie odwołania. Odwołująca się od rozstrzygnięcia organu administracji publicznej strona nie ma obowiązku nawet uzasadnienia swojego niezadowolenia, co wynika z art. 128 k.p.a. Tym samym nie znajduje podstaw zarzut skarżącej, że skoro organ orzekł szerzej niż wnioskował inwestor, to prawo do złożenia odwołania w tym zakresie przysługiwało tylko wnioskodawcy. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego statusu odwołującego się T. O. Kolegium wskazało, że z treści wniesionego przez niego odwołania wynikało, że jest on współwłaścicielem działek nr nr [...],[...],[...] i [...] obok A. O. i W. M. Tym samym skoro działka nr [...] bezpośrednio graniczy z działką nr [...], na której planowana jest inwestycja to należało uznać, że posiada on przymiot strony przedmiotowego postępowania. W tej kwestii SKO powołało się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 1995 r. (sygn. akt VI SA 13/95 [w:] ONSA 1995, z. 4, poz. 154), która w jego opinii zachowuje aktualność także pod rządami u.p.z.p. z uwagi na zbliżone brzmienie art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 415) do art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. W dalszej części odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało też swoje stanowisko dotyczące innych uchybień dostrzeżonych przez niego w decyzji Prezydenta Miasta C. W piśmie procesowym z dnia [...] r. pełnomocnik skarżącej Spółki podtrzymał wszystkie zarzuty podniesione w skardze. Część zarzutów dotyczących zakresu postępowania przed organem odwoławczym i zasadności wydania decyzji kasatoryjnej Spółka podtrzymała także w złożonym na rozprawie załączniku do protokołu rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku, bowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. nie narusza prawa materialnego, a także prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...) art. 1 § 1). Kontrola o jakiej mowa wyżej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2) i polega na zbadaniu czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa materialnego i procesowego. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, Sąd dokonuje oceny wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Dodać należy, iż powyższych ustaleń Sąd dokonuje wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w przypadkach, które nie dotyczą inwestycji celu publicznego w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Wydania takiej decyzji w przypadku braku planu wymaga w szczególności zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie lub wykonywaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Z powyższych rozważań wynika, że w przypadku braku planu zamiar przystąpienia do budowy ekranu akustycznego wymagał podobnie jak zamiar budowy podziemnego zbiornika na paliwo o pojemności [...] m3 ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Stosownie do przepisu art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie w drodze decyzji warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. Powinien on stosownie do przepisu art. 52 ust. 2 winien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem oraz charakterystykę inwestycji obejmującą m.in. określenia planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, a także określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Zgodzić się należy ze stanowiskiem SKO w C., że z treści wniosku inwestora nie wynika, aby jego zamiarem było ustalenie warunków zabudowy dla budowy ekranu akustycznego. Nie można też zaakceptować stanowiska organu I instancji, że wniosek [...] został uzupełniony znajdującym się w aktach sprawy nie podpisanym pismem z dnia [...]r. sporządzonym na papierze firmowym [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. (adresowanym nota bene do Zarządu [...]). Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, że decyzja organu I instancji bez wątpienia zapadła z naruszeniem dyspozycji art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Na marginesie wskazać przyjdzie, że na inwestora nie został także nałożony obowiązek budowy ekranu akustycznego w oparciu o przedłożony przez niego raport o oddziaływaniu na środowisko planowanej inwestycji. Z pisma pełnomocnika Spółki z dnia [...] r. wycofującego jego wcześniejszy wniosek złożony w trybie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 113, poz. 954 ze zm.) wynika zaś, że sprawa ekranów akustycznych zostanie wyjaśniona i uwzględniona w postępowaniu dotyczącym uzyskania decyzji środowiskowych na etapie pozwolenia na budowę. Rozważając zarzuty skargi w pierwszym rzędzie stwierdzić przyjdzie, że nie można zaakceptować stanowiska skarżącej dowodzącej, że tylko ona mogła skutecznie podnieść zarzut dotyczący zamieszczenia w decyzji organu I instancji ustaleń dotyczących budowy ekranu akustycznego. Stanowisko to nie znajduje bowiem żadnego oparcia w przepisach prawa. Zauważyć należy, że odwołanie jest środkiem zaskarżenia decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, a zatem jest instytucją procesową, za pomocą której uprawnione podmioty mogą żądać weryfikacji rozstrzygnięć administracyjnych w celu ich kasacji lub reformacji. Istotą odwołania jest więc żądanie oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji przy czym nie ma znaczenia treść samego odwołania, co wynika wprost z art. 128 k.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego – jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 czerwca 2006 r. (sygn. akt I OSK 999/05 [w:] LEX nr 265751) – dąży do odformalizowania na korzyść strony ustawowych wymogów środków prawnych, tak aby mogły być one rozpatrzone zgodnie z intencją i interesem strony. Dotyczy to w szczególności odwołania. Wystarczy więc jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji, a odwołanie posiada związek z decyzją organu pierwszej instancji, czyli niezadowolenie strony musi być skierowane przeciwko któremuś z elementów składających się na wydaną decyzję, co miało miejsce w kontrolowanym postępowaniu. Zauważyć też trzeba, że SKO wydając w oparciu o odwołanie [...] decyzję reformatoryjną w zakresie postulowanym przez skarżącą Spółkę naruszyłoby zakaz reformationis in peius wynikający z art. 139 k.p.a. Jest bowiem oczywiste, że uchylenie przez organ odwoławczy decyzji w części ustalającej warunki zabudowy dla budowy ekranu akustycznego od strony sąsiedniej zabudowy mieszkaniowej byłoby niekorzystne dla odwołującej się Spółdzielni w sytuacji, gdy domagała się ona wybudowania jeszcze jednego ekranu od strony zjazdu do stacji paliw. W ocenie Sądu niezasadne było także kwestionowanie przez skarżącą posiadania przez odwołującego się od decyzji pierwszoinstancyjnej T. O. statusu strony postępowania. Wskazać trzeba, że zarzut ten skarżąca Spółka oparła w głównej mierze na nieprecyzyjnych sformułowaniach zamieszczonych w uzasadnieniu skarżonej decyzji. W szczególności w uzasadnieniu tym Kolegium podało, że w aktach sprawy znajduje się sporządzony w dniu [...]r. wypis z ewidencji gruntów i budynków dotyczący współwłaścicieli działek nr nr [...],[...] i [...], w którym odwołujący się nie został wymieniony. Z akt sprawy zaś nie wynikało, w oparciu o jakie dokumenty organ I instancji sporządził w dniu [...]r. niezgodny z tym wypisem wykaz stron postępowania w którym umieścił m.in. T. O. Wątpliwości te rozwiewa jednak odwołanie tego ostatniego, w którym powołuje się on na treść księgi wieczystej Kw nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w C. Księga ta została założona dla nieruchomości składającej się z działek nr nr [...],[...],[...] i [...], a z wpisów w dziale II tej księgi wynika, że odwołujący się jest obok W. M.j i A. O. jednym z jej współwłaścicieli. Z załącznika mapowego dołączonego do wniosku inwestora wynika wreszcie, że co prawda działka nr [...] jest oddzielona od terenu inwestycji (działki nr [...]) wąską działką nr [...] nie dotyczy to jednak działki nr [...], która graniczy bezpośrednio z działką inwestora. Kontrolując w zakresie swoich kompetencji zaskarżoną decyzję organ odwoławczy ustalił także, że o toczącym się postępowaniu nie została zawiadomiona [...] Sp. z o.o., która w dniu [...]r. nabyła m.in. działkę nr [...] również sąsiadującą bezpośrednio z terenem inwestycji. Tym samym zasadnie SKO uznało, że organ I instancji nie ustalił wszystkich stron postępowania i nie powiadomił ich o toczącym się postępowaniu. Zauważyć należy, że stosownie do przepisu art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Powyższe prowadzić musi do wniosku, że dostrzeżone przez organ odwoławczy błędy w zakresie właściwego ustalenia stron postępowania toczącego się przed organem I instancji i związane z tym naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu skutkuje koniecznością wydania decyzji kasacyjnej opartej na przepisie art. 138 § 2 k.p.a. Z powyższych względów na mocy art. 151 ustawy z dni 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.