II SA/Wr 328/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA - Halina Kremis, Sędziowie: Sędzia NSA - Julia Szczygielska /sprawozdawca/, Sędzia NSA - Zygmunt Wiśniewski, Protokolant: Paweł Kysiak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 października 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie sprostowania oczywistej pomyłki w uchwale Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości M. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana; III. zasądza od Rady Gminy na rzecz Wojewody kwotę 240,00 zł /dwieście czterdzieści złotych/ tytułem kosztów zastępstwa procesowego. Rada Gminy M. podjęła, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 oraz art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm./, art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm./ uchwałę Nr [...] z dniu [...] w sprawie sprostowania oczywistej pomyłki w uchwale Nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości M. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł Wojewoda, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały i zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem organ nadzoru uchwała ta została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 27 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm./ oraz przepisu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych /Dz. U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449/. Po przeanalizowaniu treści przepisów uchwały oraz stanowiących jej integralną część załącznika graficznego, organ stwierdził, że Rada Gminy w istocie nie dokonała sprostowania oczywistej omyłki w uchwale Nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...], lecz zmiany tego planu. Za zmiany planu Wojewoda uznał w szczególności: – wprowadzenie oznaczenia o symbolu "10 RM" dla terenu, który nie posiadał wcześniej żadnego oznaczenia, – dodanie do tekstu planu uchwalonego terenów o symbolach: "6 RM, 7 RM, 8 RM", – całkowitą zmianę granic terenu oznaczonego symbolem "4.U.", – sporządzenie załącznika graficznego - załącznika do uchwały w innej konwencji niż załącznik graficzny do planu uchwalonego - zawiera on inne oznaczenia dla terenów nie będących przedmiotem sprostowania – ukośnie pasy w kilku odcieniach szarości, ciemnoszare oznaczenia niektórych terenów, inne oznaczenie linii rozgraniczających. Jedynie wprowadzenie na rysunku planu do tekstu oznaczenia "9 RM", zamiast 4 RM pozwalałoby uznać, że jest to sprostowanie oczywistej omyłki. Zgodnie z treścią przepisu art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazał skarżący, zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Przepis ten potwierdza, zdaniem Wojewody, niemal powszechnie przyjętą zasadę w procesie stanowienia i stosowania prawa, według której zmiana aktu stanowienia lub stosowania prawa może być dokonywania w takim samym trybie, w jakim odbywał się proces tworzenia aktu zmienianego. Tryb uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uregulowany w przepisie art. 17 w/w ustawy. Art. 19 stanowi natomiast, że – jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu – czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Przedmiotem ponowionych czynności może być jedynie część projektu planu objęta zmianą. Zakres zmian w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma wpływ na podjecie przez radę gminy decyzji o powtórzeniu niektórych etapów postępowania unormowanego w art. 17 powołanej ustawy. Zmiany projektu polegające na ustaleniu przeznaczenia terenu różniącego się mogą – zdaniem strony skarżącej – wymagać powtórnego zwrócenia się o zaopiniowanie i uzgodnienie zmienionego projektu z odpowiednimi podmiotami. Zmiany naniesione do pierwotnej wersji projektu mogą też prowadzić do powtórnego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, co zdaniem organu nadzoru powinno mieć miejsce w niniejszym przypadku. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2001 r. /II SA/Gd 1255/99, niepubl./ zauważył, że wyliczenie czynności procedury sporządzania m.p.z.p. określone w art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie jest przypadkowe. W oceni skarżącego, powyższy pogląd zachował swą aktualność także w świetle obowiązujących przepisów. Zatem przyjąć należałoby, że "powrót" do określonego etapu postępowania jest równoznaczny z koniecznością podjęcia wszystkich czynności następujących po tym etapie, aż do powtórnego przedstawienia radzie gminy do uchwalenia zmienionego projektu m.p.z.p. Powtórzenie w niezbędnym zakresie postępowania planistycznego w związku z dokonaniem zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie m.p.z.p. ma na celu objęcie zmienionej części projektu trybem określonym w przepisach art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stąd też zgodnie z art. 19 ust. 2 powtórne postępowanie powinno się ograniczać jedynie do tego fragmentu (fragmentów) terenu objętego pracami planistycznymi, do którego odnoszą się przedmiotowe zmiany. Podsumowując, organ nadzoru wskazał, iż pominięcie procedury uchwalania zmian m.p.z.p. i wprowadzanie ich w uchwale w sprawie sprostowania oczywistej omyłki, stanowi rażące naruszenie art. 27 w/w ustawy i skutkuje nieważnością uchwały. Ponadto strona skarżąca wskazała, iż w § 4 zaskarżonego aktu, uchwalono, że "uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego". § 5 uchwały stanowi natomiast, że "Uchwała wchodzi w życie z dniem ogłoszenia". Tymczasem zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określił termin dłuższy. Art. 29 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi zaś, że uchwała rady gminy w sprawie uchwalenia planu miejscowego obowiązuje od dnia wejścia w życie w niej określonego, jednak nie wcześniej niż po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa. Mając na względzie treść wspomnianego art. 27 u.p.z.p. zdaniem organu nadzoru należy przyjąć, że uchwała zmieniająca m.p.z.p. wchodzi w życie w takim terminie, jak uchwała w sprawie uchwalenia planu, czyli po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa, zgodnie z przepisem art. 29 ust. 1 u.p.z.p. Z kolei uchwała w sprawie sprostowania oczywistych omyłek powinna wskazywać termin wejścia zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, czyli 14 dni od dnia ogłoszenia. W związku z tym § 5 uchwały istotnie narusza prawo. W odpowiedzi na skargę, Rada Gminy wskazała, iż w żadnym z elementów poddanych sprostowaniu nie zostały zmienione ustalenia planu. Jeśli w tym dokumencie powstała nieścisłość pomiędzy zapisem tekstowym, a zapisem rysunku planu, to zdaniem organu, nie mamy do czynienia ze zmianą ustaleń, a jedynie z doprowadzeniem do spójności tych zapisów. W sytuacji kiedy na podstawie tekstu uchwały bądź rysunku mogą wystąpić wątpliwości co do prawidłowej interpretacji ustaleń, należało wyeliminować stwierdzone rozbieżności. Nie można też stwierdzić, że plan uchwalany był w innym kształcie i obecnie wymaga zmian. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny działając w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. 153, poz. 1269 ze zm./ w związku z art. 3 § 2 pkt. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ obowiązany jest skontrolować, czy zaskarżona uchwała odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 147 § 1 lub art. 151 w/w ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podstawową kwestią w niniejszej sprawie jest udzielenie odpowiedzi, czy Rada Gminy M. miała podstawę do podjęcia skarżonej uchwały Nr [...] z dniu [...] w sprawie sprostowania oczywistej pomyłki w uchwale Nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości M., w sytuacji, gdy przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, będącej podstawą prawną podjęcia zaskarżonej uchwały, nie przewidują instytucji: "sprostowania oczywistej pomyłki". Podkreślić należy, że gmina jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego posiada osobowość prawną. Gminie przysługuje prawo własności i inne prawa majątkowe, co wynika wprost z zapisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. /Dz. U. Nr 78, poz. 483/. Zgodnie jednak z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Tymi konstytucyjnymi granicami działania związane są także wspólnoty samorządowe i ich organy. Przekroczenie tych granic stanowi istotne naruszenie prawa. Podstawy prawne działania organów władzy publicznej wyznacza zaś art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w myśl którego źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Niewątpliwe jest, że z mocy art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 oraz art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm./, art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm./ gmina posiada władztwo planistyczne, stąd może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, w którego ramach ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu położonego na obszarze danej gminy. I tak art. 18 ust. 2 pkt 5 w/w ustawy o samorządzie gminnym stanowi, iż do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy /art. 40 ust. 1/. Akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały /art. 41 ust. 1/. Zaś w art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest mowa, iż plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Z analizy cyt. wyżej przepisów nie wynika jednak, aby stanowić one mogły, tak jak to uczyniono w rozpatrywanej sprawie, podstawę prawną uchwały o sprostowaniu oczywistej pomyłki w uchwale w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazać w tym miejscu należy, że wprawdzie przepis art. 113 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm./, przewiduje instytucję sprostowania m.in. oczywistej omyłki jednakże dotyczy ona jedynie wydawanych w postępowaniu administracyjnym decyzji /postanowień/. Omawiana zaś ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi niewątpliwie regulację szczególną w stosunku do uregulowań kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro zaś w ustawie tej, ustalającej tryb oraz zasady uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i dokonywania zmian tego planu, nie przewidziano zastosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, to przepisy tegoż kodeksu nie znajdują zastosowania przy podejmowaniu uchwał przez organy gminy tym zakresie. Jeżeli tak, to zgodzić się należy z organem nadzoru, że analiza treści przepisów zaskarżonej uchwały oraz stanowiącego jej integralną część załącznika graficznego, wykazała, że Rada Gminy podejmując zaskarżoną uchwałę w istocie dokonała zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości M., naruszając tym samym procedurę uchwalania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i dokonywania zmian tego planu /art. 27 w związku z art.17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym/. Dodatkowo Sąd zauważa, że w zaskarżonej uchwale nadano § 7 ust. 1 uchwały Nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Mysłaków nowe brzmienie, o treści: "Wyznacza się tereny oznaczone na rysunku planu symbolem od 1.RM do 10.RM przeznaczone na cele zabudowy zagrodowej, związanej prowadzonym gospodarstwem rolnym". Istotne jest przy tym, że w uchwale z dnia [...], w/w § 7 ust.1 posiadał jeszcze dwa punkty, które po dokonaniu owego "sprostowania" zostały wyeliminowane z obrotu. Powyższe oznacza, że obecne brzmienie § 7 ust. 1 z pominięciem punktów 1 i 2 uchwały w brzmieniu z dnia [...] pozbawiło określone tym przepisy tereny możliwości ich przeznaczenia na funkcję uzupełniającą, jak i zlikwidowało zakaz lokalizacji na tych terenach określonych obiektów i budowli. W świetle powyższych ustaleń, stwierdzić należy, że przedmiotowe sprostowanie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości M. w istocie spowodowało zmianę tego planu. Podzielić zatem należy stanowisko organu nadzoru, iż w okolicznościach tej sprawy koniecznym było ponowienie procedury w niezbędnym zakresie z uwzględnieniem ustawowego trybu przewidzianego dla uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a uregulowanego w przepisie art. 17 w/w ustawy. W świetle bowiem przepisu art. 27 omawianej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, każda zmiana planu zagospodarowania przestrzennego, będąca zmianą przepisu gminnego, wymaga przestrzegania ustalonego w art. 17 powyższej ustawy trybu postępowania, jak przy sporządzaniu planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym nie ma żadnych możliwości pominięcia, bez względu na rodzaj i zakres zmian, czynności przewidzianych w art. 17 cytowanej ustawy. Pominięcie tych czynności stanowi istotne naruszenie trybu uchwalania zmian planu, powodujące nieważność uchwały na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy /por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 204/06, publ. NZS 2007/4/64/. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym Sąd w pełni zgodził się ze stanowiskiem oraz argumentacją Wojewody zawartą w skardze, iż naruszenie w niniejszej sprawie trybu postępowania w w/w zakresie skutkuje nieważnością skarżonej uchwały. Tym samym zasadnym jest także zarzut organu nadzoru naruszenia postanowień art. 29 ust.1 ustawy, dotyczący obowiązywania uchwały w sprawie uchwalania, a tym samym i zmiany planu miejscowego. Jednocześnie Sąd nie mógł podzielić stanowiska Gminy, że dokonane zmiany w skarżonej uchwale mają jedynie charakter doprowadzenia do spójności zapisu tekstowego z zapisem rysunku planu, z tej to chociażby przyczyny, że omawiana ustawa takiego trybu nie przewiduje /por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 maja 1997r., sygn. akt II RN 21/97, OSNP 1997/22/429/. Mając na uwadze powyższe, Sąd działając w oparciu o przepis art. 147 & 1 i art. 152 ustawy 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt. I i II sentencji. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 200 w/w ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.