II OZ 104/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Hauser po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2008 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia [...] Sp. z o.o. w K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 października 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 99/07 w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] "[...]" w S. na uchwałę Rady Gminy U. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia oddalić zażalenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 11 października 2007 r., (sygn. akt II SA/Gd 99/07) odmówił odmowy dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania [...] Sp. z o.o. w K. w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] "[...]" w S. na uchwałę Rady Gminy U. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu I-instancji brak jest przepisu prawa materialnego, który pozwalałby na stwierdzenie, że wnioskodawca ma interes prawny rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy, a tym samym, iż jego uczestnictwo w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest prawnie uzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że przedstawione przez wnioskodawcę dokumenty, w szczególności umowy dzierżawy, mające – w ocenie wnioskodawcy, wykazać jego interes prawny w rozumieniu art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) wskazują wyłącznie na istnienie stosunków zobowiązaniowych dających mu podstawę do korzystania z nieruchomości stanowiących przedmiot tych umów. Powoduje to, iż wnioskodawca może wykazać się jedynie interesem faktycznym w tej sprawie. W zażaleniu na to postanowienie [...] Sp. z o.o. w K. zarzucił Sądowi I-instancji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy , tj. art. 33 § 2 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż wynik postępowania ze skargi na uchwałę Rady Gminy U. nie dotyczy jego interesu prawnego. Ponadto żalący się zarzucił naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: a) art. 693 § 1 k.c. poprzez nieuwzględnienie, iż na podstawie zawartych umów dzierżawy żalącemu przysługuje uprawnienie do korzystania z dzierżawionych nieruchomości i pobierania z nich pożytków, w tym poprzez budowanie elektrowni wiatrowych, na które to uprawnienie bezpośredni wpływ ma uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego; b) art. 4 prawa budowlanego poprzez jego nieuwzględnienie w tym zakresie, iż wynik postępowania wpłynie bezpośrednio na zagwarantowane tym przepisem prawo żalącego do zabudowy nieruchomości gruntowej z uwagi na zmianę obowiązujących na tym terenie przepisów; c) art. 35 ust. 3 prawa budowlanego poprzez jego nieuwzględnienie w tym zakresie, iż wynik postępowania kształtujący treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wpłynie bezpośrednio na możliwość uzyskania przez żalącego pozwolenia na budowę planowanych elektrowni wiatrowych na dzierżawionych nieruchomościach. Powołując się na tak przytoczone podstawy żalący się wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia i dopuszczenie do udziału w sprawie, albo ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Ponadto żalący się zażądał zasądzenia od Stowarzyszenia [...] "[...]" w S. kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie jest zasadne. Na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a., udział w postępowaniu w charakterze uczestnika - ustawodawca nie określa wprost, iż na prawach strony - może zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Należy zauważyć, iż unormowanie to odnosi się przede wszystkim do osoby, która została pominięta w postępowaniu administracyjnym jako strona. W związku z powyższym zachodzi więc potrzeba rozważenia, jak należy rozumieć w świetle powyższego przepisu sformułowanie "postępowanie administracyjne". Czy jest to każde działanie organu administracji publicznej, czy też wyłącznie takie działanie, które prowadzi do załatwienia sprawy administracyjnej w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 1 pkt 1 k.p.a.)? Innymi słowy należy ustalić, czy postępowanie mające na celu uchwalenie przez radę gminy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może być traktowane jako postępowanie administracyjne, o którym mowa w art. 33 § 2 p.p.s.a.. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 stanowi, iż na terenie gminy ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje zasadniczo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i należy do zadań własnych gminy. Stosownie do art. 14 ust. 8 tej ustawy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego. Jak to wynika z powyższego, tryb postępowania w sprawie projektowania, uchwalenia i zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest określony przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawą normującą materię należącą do planowania i zagospodarowania przestrzennego. Nie mamy tu więc do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Podobnie kwestia ta była uregulowana na gruncie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Na gruncie tej ustawy podkreślano bowiem, iż procedura planistyczna jest całkowicie odrębnie uregulowana i nie prowadzi do załatwienia sprawy administracyjnej, podczas gdy takie właśnie postępowanie określa Kodeks postępowania administracyjnego (art. 1 pkt 1 k.p.a. - por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2004 r., Sygn. akt OSK 215/04, LEX nr 174009). Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, iż skoro procedura uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez Radę Gminy w U. nie była określona przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawami normującymi materię należącą do planowania i zagospodarowania przestrzennego, to nie mamy tu do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz odrębnym postępowaniem, którego zakres regulowała ustawa w oparciu, o którą przeprowadzono postępowanie planistyczne w niniejszej sprawie - tzn. ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odrębność tego postępowania dotyczy podjęcia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak też wniesienia do sądu administracyjnego skargi na tę uchwałę na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr. 142, poz. 1591 ze zm.), z którą to skargą mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wskazać zatem należy, iż w postępowaniu dotyczącym zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stosuje się co do zasady przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie traktując tego postępowania jako postępowania administracyjnego, o którym mowa w Kodeksie postępowania administracyjnego. W przeciwieństwie bowiem do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone i który przed wniesieniem skargi wezwał właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. A zatem co do zasady uznać należy, iż na etapie postępowania sądowego, udział w charakterze uczestnika postępowania sądowego jakie toczy się w trybie skargi wniesionej na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, może zgłosić podmiot, który wykaże, iż przed wystąpieniem z wnioskiem o dopuszczenie go do udziału w sprawie jaka toczy się przed sądem spełnił wymagania określone w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, a jej rozstrzygnięcie dotyczy wprost jego interesu prawnego. W tym kontekście należy zauważyć, iż z akt niniejszej sprawy wynika żaląca się Spółka nie spełniła wymogów określonych w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym tj. nie wezwała organu do usunięcia naruszenia prawa, i już to w świetle poczynionych powyżej wywodów stanowiłoby o braku podstaw do dopuszczenia jej do udziału w niniejszym postępowaniu. Ponadto, jak to zasadnie zauważył Sąd I-instancji, [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. nie może być uznana za podmiot mieszczący się w kategorii uczestników postępowania w rozumieniu art. 33 § 2 p.p.s.a. przede wszystkim z tego powodu, że nie posiada interesu prawnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] "[...]" w S. na uchwałę Rady Gminy U. z dnia [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pojęcie interesu prawnego na gruncie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy bowiem rozpatrywać w oparciu o podobne kryteria jak to ma miejsce w postępowaniu administracyjnym tzn. normę prawa materialnego, konkretną sytuację prawną zindywidualizowanego podmiotu prawa, a także możliwość oddziaływania stosowania tej normy na sytuację prawną tego podmiotu (por. Bogusz M., Zaskarżanie decyzji administracyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 1997 r., s. 28). Właśnie związek z konkretną normą prawa materialnego, którą można wskazać jako podstawę interesu prawnego stanowi istotę tego interesu. Norma ta musi być jednak konkretnie określona i wyodrębniona spośród innych norm. Powoduje to, że interesu prawnego nie można opierać tylko na istnieniu jakiegoś aktu prawnego, czy instytucji prawnej (J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 r., IV SA 846/95, Orzecznictwo Sądów Polskich 1997, z. 4, poz. 83 A). Omawiana norma pozwala podmiotowi wywodzącemu z niej interes prawny - domagać się ochrony przed jego naruszeniem np. poprzez udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym na zasadach określonych w art. 33 § 2 p.p.s.a. Przymiot uczestnika postępowania, o którym mowa w art. 33 § 2 p.p.s.a., daje więc dopiero norma o charakterze materialno-prawnym, bezpośrednio legitymująca określony podmiot do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym, czy legitymująca go do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Powoduje to, iż [...] Sp. z o.o. nie może opierać swojej legitymacji procesowej na powoływanych w zażaleniu przepisach z art. 4 i 35 ust. 3 prawa budowlanego oraz art. 693 § 1 k.c., ponieważ przymiot uczestnika postępowania dawałaby spółce dopiero norma o charakterze materialno-prawnym, bezpośrednio legitymująca ją do wniesienia skargi na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zasadnie zauważył również Sąd I-instancji, iż podnoszone we wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu argumenty – np. o zbieżności polityki przestrzennej Gminy U. oraz planów inwestycyjnych wnioskodawcy wynikających m.in. z umów dzierżawy zawartych z właścicielami gruntów objętych zaskarżonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - świadczyć mogą jedynie o istnieniu interesu ekonomicznego (tj. faktycznego) tej Spółki w rozstrzygnięciu sprawy. Należy bowiem zwrócić uwagę, iż najważniejszymi cechami interesu prawnego w rozumieniu art. 33 p.p.s.a. są bezpośredniość i realność tego interesu. Bezpośredniość dotyczy związku sytuacji prawnej danego podmiotu z normą materialno-prawną, z której ten interes wywodzi. Dodatkowo interes prawny musi być własny. Oznacza to, że nie można opierać go wyłącznie na sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie charakter związków tych podmiotów byłby nie tylko faktyczny, ale i prawny (zob. szczegółowo J. Zimmermann, Konstrukcja interesu prawnego w sferze działań Naczelnego Sądu Administracyjnego w: Gospodarka, Administracja, Samorząd, red. H. Olszewski, B. Popowska, Poznań 1997, s. 610). Nie można stać się więc uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego wyłącznie na podstawie stosunków prawnych z innymi podmiotami np. na podstawie umów cywilnoprawnych z właścicielami nieruchomości objętych ustaleniami kwestionowanej uchwały Rady Gminy U. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie brak też podstaw pozwalających opierać interes prawny [...] Sp. z o.o. w K. na sytuacji prawnej stron postępowania sądowego – np. Rady Gminy U.. Brak więc związku między sferą praw i obowiązków [...] Sp. z o.o. w K. a zaskarżoną uchwałą. W tym stanie rzeczy zaskarżane postanowienie należy uznać za zgodne z przepisami prawa i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.