VII SA/Wa 1248/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2007 r. sprawy ze skargi J. i J. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących J. i J. D. kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 31 października 2006r. J i J. D. wnieśli do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2000r. znak :[...], wydanej przez Prezydenta Miasta K. Powyższą decyzją, na podstawie art. 59 w związku z art. 55 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89 poz. 414 ze zm.), oraz na podstawie art. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 91 poz. 578 z 1998r.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. -Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) udzielono inwestorowi – K. P. pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego : obiektu handlowego wraz z przyłączem elektrycznym położonego w K., przy ul. M. działka nr [...], obr. [...] Śródmieście - K. Wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji J. i J. D. uzasadnili tym, że są w posiadaniu dokumentów z których wynika, że pozwolenie na użytkowanie kiosku wydano w dniu 10 sierpnia 2000r. natomiast prawo do terenu inwestorka uzyskała na podstawie zawartej umowy dzierżawy terenu z Gminą Miejską K. w dniu 26 września 2001 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2007r. znak : [...] stwierdził nieważność w/w decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2000r. jako posiadającej wady określone wart. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. W uzasadnieniu organ wskazał, że Prezydent Miasta K. wydając decyzję z dnia [...] sierpnia 2000r. nie zebrał żadnych dokumentów potwierdzających status strony K. P., co oznacza, że wydał decyzję z rażącym naruszeniem art. 7, 28 i 77 k.p.a. oraz z rażącym naruszeniem art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, co wyczerpuje przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dodał, że jednostka której interes prawny nie wynika z przepisu prawa materialnego nie ma statusu strony. Przepis prawa materialnego zastosowany w decyzji jako jej podstawa prawna wyraźnie wskazuje na właściciela. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika zaś, że działka nr [...] , obr. [...] Śródmieście 1 w K. stanowiła własność Gminy K. W aktach sprawy brak jest dowodu, że K. P. jest właścicielem obiektu wraz z przyłączem, jak również nie wynika wprost, że w dniu wydania decyzji była ona dzierżawcą części działki. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w niniejszym postępowaniu należało uznać interes prawny J i J. D., którzy są właścicielami działki do której przylega nieruchomość, na której zlokalizowany jest obiekt stanowiący przedmiot roszczeń. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła K. P. reprezentowana przez pełnomocnika A. P. wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Skarżąca zarzuciła, że decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa administracyjnego poprzez wszczęcie postępowania w wyniku wniosku nieuprawnionego podmiotu, wydanie decyzji przez nieuprawniony organ, oraz oparcie rozstrzygnięcia na wadliwie zebranym materiale dowodowym. W wyniku rozpatrzenia odwołania K. P. reprezentowanej przez pełnomocnika Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2007r. znak : [...] uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007r. i umorzył postępowanie organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym postępowaniem administracyjnym, a zastosowanie w niniejszej sprawie, m.in. w kwestii ustalenia kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony, mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane w brzmieniu ustalonym na skutek nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Organ uznał, że wobec jednoznacznego brzmienia art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, J i J. D. nie mogą być stroną w przedmiotowym postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie, a więc nie byli także uprawnieni do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że organ wojewódzki błędnie uznał J. i J. D. za stronę postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku i przeprowadził stosowne postępowanie wyjaśniające. Zdaniem organu odwoławczego, z uwagi na treść przepisu art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego i datę złożenia przez J. i J. D. wniosku, w przedmiotowej sprawie należało odmówić wszczęcia na ich wniosek postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, natomiast uprzednio wszczęte postępowanie umorzyć. Skargę na powyższą decyzję wnieśli J. i J. D. wnosząc o jej uchylenie w całości i utrzymanie w mocy decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007r. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucają naruszenie prawa, a w szczególności: 1) przepisów art. 157 § 2 k.p.a. i art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżący nie są stroną postępowania, a zatem nie byli uprawnieni do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, 2) przepisu art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżący nie byli uprawnieni do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, 3) przepisów art. 7 i art. 8 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności i faktyczne pozostawienie w mocy decyzji rażąco naruszającej prawo, na korzyść osoby naruszającej prawo i wbrew interesowi społecznemu oraz słusznemu interesowi skarżących jako obywateli. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego, obowiązujących w dacie jej wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga powinna zostać uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik postępowania. W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu była ocena rozstrzygnięcia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którym organ uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2000r. i umorzył postępowanie organu I instancji. Podstawą uchylenia decyzji przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego było stwierdzenie, że organ wojewódzki błędnie uznał J. i J. D. za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie budynku i przeprowadził stosowne postępowanie wyjaśniające. Organ odwoławczy wskazał, że wobec jednoznacznego brzmienia artykułu 59 ust. 7 Prawa budowlanego, wnioskodawcy, czyli J. i J. D., nie mogli być uznani za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie, a tym samym nie byli uprawnieni do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Zgodnie bowiem z treścią art. 59 ust. 7 dodanego ustawą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie stroną jest wyłącznie inwestor. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie powyższy przepis nie ma zastosowania. Wskazać bowiem należy, że przepis art. 59 ust. 7 ww. ustawy, zgodnie z którym stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, dotyczy tylko sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydana jest po zakończeniu budowy zrealizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Nie dotyczy jednak sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem legalizacji samowoli budowlanej. A taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie. Podstawą wydania przez Prezydenta Miasta K. decyzji z dnia [...] sierpnia 2000r. udzielającej K. P. pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego był art. 59 w związku z art. 55 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, który stanowi, że uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest wymagane jeżeli zachodzą okoliczności wymienione w art. 49 ust. 1. ww. ustawy. Stosownie zaś do treści art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego nie można nakazać rozbiórki, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na właścicielu spoczywa wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie wynika, że działka nr [...], obr. [...] Śródmieście w K. stanowiła własność Gminy K. W aktach sprawy brak jest dowodu, że K. P. jest właścicielem obiektu wraz z przyłączem. Z akt sprawy nie wynika również wprost, że K. P. w dniu wydania decyzji była dzierżawcą części działki. Powyższy fakt potwierdza, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie została wydana po zakończeniu budowy zrealizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę, ale prawdopodobnie jest skutkiem legalizacji samowoli budowlanej. Z tego względu, Sąd nie podziela stanowiska organu wyrażonego w podjętej decyzji, co do przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie stroną w prowadzonym postępowaniu jest wyłącznie inwestor. Bez wątpienia sprawa o stwierdzenia nieważności decyzji jest nową sprawą administracyjną, a organ powinny ustalić interes prawny strony w oparciu o obowiązujący stan prawny w dacie orzekania, tym niemniej nie może tego czynić w zupełnym oderwaniu od całości akt postępowania, a w szczególności od decyzji, której to postępowanie nieważnościowe dotyczy. Taki pogląd wyraził min. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 maja 2007 r. II OSK 777/06, w którym jednocześnie zwrócił uwagę, że "(...) wykładni przepisów Prawa budowlanego dotyczących pozwolenia na użytkowanie nie można dokonywać w oderwaniu od całego systemu prawnego określonego w przepisach omawianej ustawy jako procesu inwestycyjnego." Stroną w postępowaniu nadzwyczajnym jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego kwestionowaną decyzją, ale każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji. Przede wszystkim - jak podniósł NSA w powołanym wyżej wyroku - interes prawny wynika również z ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, o której mowa w art. 5 Prawa budowlanego, gdy wiąże się to jednocześnie z naruszeniem określonej normy prawa materialnego indywidualizującej ten interes. Jak wskazano wyżej, kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta K. została wydana przed dniem 11 lipca 2003 r., a zatem gdy przepis art. 59 Prawa budowlanego nie ograniczał stron postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Przyjęcie odmiennego stanowiska, a w szczególności zastosowany przez organy automatyzm procesowy polegający na odmowie przyznania statusu strony wyłącznie ze względu na zmianę przepisów prawa bez dokonania wnikliwej oceny etapu wstępnego badania sprawy i interesu prawnego zgłaszającego żądanie powoduje w rzeczywistości całkowite pozbawienie żądającego możliwości weryfikacji legalności decyzji. Legalność postępowania administracyjnego uwarunkowana jest koniecznością badania każdej indywidualnej sprawy przez organ administracji publicznej w sposób wnikliwy i uwzględniający jej specyfikę oraz wszystkie okoliczności składające się na całokształt stanu faktycznego. Rozpatrując sprawę ponownie organ odwoławczy powinien zatem rozważyć szeroko rozumiany interes strony w oparciu o art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, a nie w oparciu o przepis art. 59 Prawa budowlanego ze szczególnym uwzględnieniem sytuacji jaka wystąpiła w niniejszej sprawie. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję.