III SA/Gd 291/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Felicja Kajut, Protokolant Sekretarz Sądowy Anna Zegan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2007 r. sprawy ze skargi D. R. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego 1. stwierdza nieważność uchwały numer [...] Rady Gminy z dnia [...] w całości; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana w całości; 3. zasądza od Rady Gminy na rzecz skarżącej D.R. kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uchwałą nr [...] podjętą w dniu [...] Rada Gminy, w oparciu o art. 24h ust. 4 oraz art. 24j ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 190 ust. 1 pkt 1a oraz ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r., nr 159, poz. 1547 ze zm.) stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnej D. R. wybranej w okręgu wyborczym nr [...]. Pismem z dnia 14 marca 2007 r. D. R., wskazując na niezgodność podjętej uchwały z przepisami Konstytucji RP wniosła o jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Następnie w/w na przedmiotową uchwałę wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wskazując, iż jest ona niezgodna z Konstytucją RP. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż zgodnie z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego przepisy wprowadzające sankcję utraty mandatu za nieterminowe złożenie przez samorządowca oświadczenia dotyczącego majątku własnego bądź małżonka uznane zostały za niezgodne z Konstytucją RP. Co równie ważne, zaskarżona uchwała została podjęta już po likwidacji działalności gospodarczej męża, o którym to fakcie radni zostali poinformowani stosownym pismem z dnia 5 lutego 2007 r. W piśmie z dnia 4 czerwca 2007 r. Przewodniczący Rady Gminy podniósł m.in., iż błędne było twierdzenie skarżącej, którym wskazywała, iż jej mąż zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej z dniem 26 lutego 2004 r. W rzeczywistości bowiem przedmiotowa działalność była zarejestrowana do dnia 31 stycznia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub inne rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w tym aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych aktów. Co istotne, sąd administracyjny nie ocenia przy tym rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, bądź też celowości; nie rozpatruje również sprawy, kierując się zasadami współżycia społecznego. Z kolei postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z art. 134 § 1 przedmiotowego aktu prawnego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wskazać należy, iż przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy z dnia [...] mająca za przedmiot stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego, a wydana w oparciu o art. 24h ust. 4 oraz art. 24j ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 190 ust. 1 pkt 1a oraz ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Kompleksowa ocena prawidłowości postępowania organu administracji jak i zgodności z prawem kwestionowanego przez skarżącą aktu administracyjnego wymaga jednakże w pierwszej kolejności ogólnego odniesienia się do przepisu art. 101 ust. 1 stawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Ten to bowiem przepis daje uprawnionemu podmiotowi możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Przepis ten w ust. 1 stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z powyższej dyspozycji wynika wprost, iż wniesienie skargi do sądu administracyjnego warunkują łącznie dwa elementy: bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia uprawnień lub interesu prawnego oraz wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez konkretny podmiot. Sąd w składzie orzekającym wskazuje, iż właśnie w przedmiotowym zakresie postępowanie prowadzone na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym różni się od postępowania prowadzonego w trybie przepisów k.p.a., w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (por. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r. OSK 476/04, publ. ONSA i WSA 2005/1/2). Co warte podkreślenia, skarga z art. 101 w/w ustawy zobowiązuje sąd administracyjny do badania, czy środek ten spełnia wymagania formalne (termin określony w art. 53 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stosowne wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia, charakter sprawy), a następnie, gdy wymagania te zostały spełnione, sąd zobligowany jest przystąpić do badania legitymacji skarżącego. Co istotne, uchwała organu gminy może być skutecznie zaskarżona dopiero wówczas gdy wykaże się naruszenie interesu prawnego. Wskazać należy, iż interes prawny, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wynikać z normy prawa materialnego, kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Naruszenie interesu prawnego jest zatem naruszeniem subiektywnie pojmowanego interesu, które, co ważne, obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez dany organ norm prawnych powszechnie obowiązujących (por. w tej materii wyrok naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 1995 r., IV SA 346/93, publ. ONSA 1996/3/125 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 1990 r., SA/Wr 952/90, publ. ONSA 1990/4/4). Z uwagi zaś na bezpośredniość, konkretność oraz realny charakter interesu prawnego kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego eliminować należy sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do danego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (w tym zakresie zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2003 r., II SA 2637/02, baza Lex nr 80699). Uznając za bezsporne w niniejszej sprawie, iż skarżąca wniosła skargę z zachowaniem przewidzianego prawem terminu, wezwawszy uprzednio pismem datowanym na dzień 14 marca 2007 r. Radę Gminy "do usunięcia" kwestionowanej uchwały, Sąd przyjął, patrząc przez pryzmat naruszenia uprawnień lub interesu prawnego, iż jako członek organu kolegialnego jednostki samorządu terytorialnego stopnia podstawowego legitymowana była do zaskarżenia uchwały. Legitymację radnych do zaskarżania uchwał mających za przedmiot m.in. sprawy związane z ich mandatem potwierdza nadto orzecznictwo sądowoadministracyjne. Już bowiem we wskazywanym wyżej postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 1990 r. (sygn. akt SA/Wr 952/90) stwierdzono, że w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym podlegają zaskarżeniu te wszystkie uchwały rady gminy, w których ustanawia się struktury organizacyjne, rozgranicza kompetencje czy kształtuje skład osobowy organów samorządu. W istocie jednak radny musi wykazać, iż uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 marca 1997 r. (II SA8/97, publ. Wspólnota 1997/41/26). W niniejszej sprawie, w której zaskarżeniu przez radnego podlega uchwała w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu powyższy warunek został bezsprzecznie spełniony. Przechodząc do analizy merytorycznej skargi wskazać należy, iż dla przedmiotowej sprawy fundamentalne znaczenie ma wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 r., wydany w sprawie o sygn. K 8/07 (publ. Dz. U. z dnia 19 marca 2007 r. nr 48, poz. 327, nadto OTK-A 2007/3/26) w zakresie w jakim stwierdza, iż art. 24 j ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, dodany przez art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 214, poz. 1806 ze zm.) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, a art. 190 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw dodany przez art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 175, poz. 1457 ze zm.) jest niezgodny z art. 31 ust. 3 oraz z art. 2 Konstytucji RP. Zauważyć należy, iż w momencie podejmowania zaskarżonej uchwały przepis art. 24j ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym stanowił, iż oświadczenia, o których mowa w ust. 1 (dotyczące m.in. działalności gospodarczej prowadzonej przez małżonka, wstępnych, zstępnych oraz rodzeństwo radnego), składane są w ciągu 30 dni od dnia wyboru, powołania lub zatrudnienia, a w przypadku podjęcia działalności gospodarczej albo zawarcia umowy, o której mowa w ust. 1 art. 24j, w trakcie pełnienia funkcji lub w czasie zatrudnienia - w terminie 30 dni od dnia zaistnienia przyczyny złożenia oświadczenia. Z kolei przepis art. 190 ust. 1 pkt 1a ustawy - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw przewidywał w tym czasie wprost, iż wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek niezłożenia w terminach, określonych w odrębnych przepisach (a więc np. w ustawie o samorządzie gminnym w art. 24j ust. 3), oświadczenia o swoim stanie majątkowym, oświadczenia o działalności gospodarczej prowadzonej przez małżonka, oświadczenia o umowach cywilnoprawnych zawartych przez małżonka lub informacji o zatrudnieniu, rozpoczęciu świadczenia pracy lub wykonywania czynności zarobkowych albo zmianie stanowiska małżonka. Z datą ogłoszenia w/w wyroku, tj. z dniem 13 marca 2007 r. nastąpiło uchylenie domniemania konstytucyjności kontrolowanych przepisów, które wskazano w podstawie prawnej kwestionowanej uchwały mającej charakter deklaratoryjny. Istotnym był tu zwłaszcza przepis art. 190 ust. 1 pkt 1a ustawy - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw określający swoistą sankcję w postaci wygaśnięcia mandatu radnego w sytuacji niezłożenia stosownego oświadczenia w terminie. Nie ulega zaś wątpliwości, iż nie mogą stanowić prawidłowej podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia administracyjnego przepisy, które z uwagi na swoją niekonstytucyjność zostały zakwestionowane. W istocie owa niekonstytucyjność stwierdzona orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego istnieje bowiem od momentu wejścia w życie zakwestionowanych przepisów. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności przepisów wskazanych w podstawie prawnej uchwały stanowi z kolei punkt wyjścia do stwierdzenia, iż uchwala została wydana z naruszeniem prawa; w tym przypadku można bowiem przyjąć, iż zaskarżona uchwała zawierająca w podstawie prawnej przepisy niekonstytucyjne sama de facto w sposób pośredni narusza Konstytucję RP. Z kolei sąd administracyjny władny jest odstąpić od stosowania przepisów ustawy z powodu ich sprzeczności z Konstytucją, która to sprzeczność została potwierdzona orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Tego rodzaju autonomia znajduje oparcie w art. 8 Konstytucji RP i jest wyrazem bezpośredniego stosowania Konstytucji w drodze kierowania się wykładnią zgodną z Konstytucją. Mając na uwadze powyższe rozważania i zestawiając je ze stanem faktycznym niniejszej sprawy uznać zaś należy, iż ustalenia Rady Gminy co do uchybienia terminowi do złożenia stosownego oświadczenia były wadliwe. Bezpodstawnym było więc zastosowanie wobec skarżącej sankcji w postaci wygaśnięcia mandatu radnego za uchybienie terminowi do złożenia oświadczenia. Ustalenie zaś, iż zaskarżona uchwała podjęta przez organ jednostki samorządu terytorialnego wydana została z naruszeniem prawa obliguje sąd administracyjny do stwierdzenia jej nieważności. W związku z tym Sąd, mając za podstawę art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Jednocześnie na mocy art. 152 w/w aktu normatywnego Sąd stwierdził w wyroku, iż zaskarżona uchwała nie może być wykonana. O kosztach postępowania Sąd orzekł na mocy art. 200 w zw. z art. 209 w/w aktu prawnego.