V SA/Wa 1167/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska, Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Asesor Sądowy WSA - Joanna Gierak (spr.), Protokolant - Beata Zborowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2007 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia ...grudnia 2006 r. nr ... w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi z ...stycznia 2007 r., wniesionej przez A. D., jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z ...grudnia 2006 r. nr ...utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z ...października 2006 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy. Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Pismem z ...sierpnia 2006 r. A... D... zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie zadłużenia powstałego z tytułu nieopłacenia należnych składek. Wyjaśnił, że nie jest w stanie tego zadłużenia spłacić. Wskazał, że ponad 5 lat był bez pracy i dopiero w kwietniu 2006 r. rozpoczął działalność gospodarczą. Obecnie posiada zadłużone mieszkanie oraz spłaca kredyt zaciągnięty dla kuzyna. Wskazał również, że jego żona od 9 lat choruje na nerwicę lękową oraz na serce. Syn ukończył liceum i dostał się na studia. Dalej wnioskodawca podał, że nie ma żadnego majątku, zarobione zaś pieniądze przeznacza na utrzymanie rodziny, domu oraz częściową spłatę długów. Na koniec podniósł, iż o zadłużeniu dowiedział się dopiero dwa tygodnie po rozpoczęciu ponownie działalności gospodarczej. Wniosek ten, jak wynika z akt sprawy, poprzedzają dwa inne wnioski płatnika, z ... czerwca 2006 r. i ...lipca 2006 r., które następnie zostały przez wnoszącego "anulowane", odpowiednio w dniu ...lipca 2006 r. i ...sierpnia 2006 r. Natomiast przed ich wycofaniem przez stronę organ w postępowaniach wszczętych tymi żądaniami dłużnika prowadził postępowania wyjaśniające (a uzyskane w wyniku tego postępowania dowody posłużyły w tym postępowaniu, tj. z wniosku z ...sierpnia 2006 r.). W dniu... czerwca 2006 r. wnioskodawca złożył kwestionariusz o możliwościach płatniczych płatnika składek, w którym wysokość swoich zarobków brutto określił na kwotę ... zł miesięcznie. W formularzu tym jednocześnie zaznaczył, że żona nie pracuje i nie jest zarejestrowana w urzędzie pracy. Na utrzymaniu ma jeszcze uczącego się 18-letniego syna. Wskazał też swoje długi: wobec banku na kwotę 3000 zł, wobec P. S.A. w B. za zaległy czynsz na kwotę ... zł i wobec osób fizycznych - ...zł. Oprócz omówionego dokumentu wnioskodawca do akt sprawy złożył także: rachunki za energię; zaświadczenie [...] poświadczające, że na lokalu przez niego zamieszkałym figuruje zaległość w kwocie... zł plus ustawowe odsetki; zaświadczenie z ...maja 2006 r. z Powiatowego Urzędu Pracy w N. [...], w którym zaświadcza się, iż zobowiązany był zarejestrowany bez prawa do zasiłku od ...sierpnia 2003 r. do ...kwietnia 2006 r.; zaświadczenie Miejskiego Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. [...] z ...maja 2006 r. potwierdzające, że zobowiązany skorzystał od czerwca 2004 r. do kwietnia 2006 r. z zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami w łącznej kwocie ... zł. Pismem z ... czerwca 2006 r. organ wystąpił do Starostwa Powiatowego w N. nad N. o ustalenie numeru księgi wieczystej nieruchomości będącej własnością zobowiązanego, podanie czy jest on wieczystym użytkownikiem nieruchomości i numeru księgi wieczystej tejże nieruchomości, oraz o wydanie zaświadczenia o ruchomościach posiadanych przez zobowiązanego, tj. pojazdach. Pismem z tej samej daty organ wystąpił także do Naczelnika Urzędu Skarbowego w N. [...] o udzielenie informacji dotyczącej wysokości wykazywanych przez zobowiązanego rocznych przychodów w latach 1999-2005, za 2006 r. w rozbiciu miesięcznym. Pismem zaś z ... czerwca 2006 r. wezwał stronę do złożenia dodatkowych dokumentów w sprawie, w tym deklaracji podatkowych i księgi przychodów i rozchodów, pod rygorem wynikającym z art. 64 § 2 k.p.a. W wyniku tego postępowania uzyskano dane od organu podatkowego. W piśmie z ...czerwca 2006 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w N. [...] poinformował o wysokości przychodu strony w 1999 r. ...i w 2000 r. ...oraz wskazał, że w latach 2001-2005 zobowiązany zeznań podatkowych nie składał. Uzyskano też informacje ze Starostwa Powiatowego w N. [...], z których wynika, iż w bazie informatycznej Starostwa nie figurują pojazdy na nazwisko strony. Zobowiązany nie figuruje również w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej dla powiatu n. Ze złożonej zaś przez zobowiązanego księgi przychodów i rozchodów wynika, iż jego przychód w maju 2006 r. wyniósł ...zł, w czerwcu 2006 r. - ... zł. Z akt sprawy wynika również, iż część zgromadzonych w sprawie dokumentów została złożona przez stronę przy wniosku z ...lipca 2006 r. Pismem z ...lipca 2006 r. organ wezwał stronę do uzupełnienia dokumentacji -jak wskazał- niezbędnej do przeprowadzenia analizy możliwości płatniczych, w szczególności do złożenia umowy dotyczącej zaciągniętych kredytów. Dalej, postanowieniem z ...września 2006 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie art. 61 § 1 i 4 k.p.a., postanowił wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie złożonego przez zobowiązanego w dniu ...sierpnia 2006 r. wniosku o umorzenie należności składkowych. W tym miejscu trzeba też zaznaczyć, iż postanowieniem z ...sierpnia 2006 r. organ wszczął postępowanie administracyjne z wniosku strony z ...lipca 2006 r. Następnie, decyzją z ...października 2006 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił stronie umorzenia należności z tytułu składek w łącznej kwocie ... zł, w tym na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy. W sentencji decyzji organ powołał przepis art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 w związku z art. 32 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdził, iż umorzenie należności składkowych w przedmiotowej sprawie nie jest zasadne i nie znajduje podstaw prawnych. Powołał się przy tym na przepisy art. 28 ust. 1 i ust. 2, ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, zgodnie którymi należności z tytułu składek mogą być umorzone w całości lub w części przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Podał, że w toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że ustawowa przesłanka umorzenia należności ZUS w postaci całkowitej nieściągalności w formie określonej brzmieniem art. 28 ust. 3 pkt 5 ustawy systemowej w tej sprawie nie zachodzi. Naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy nie stwierdzili bowiem braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Następnie organ wskazał na poczynione w sprawie ustalenia faktyczne, w tym na przychód strony z działalności gospodarczej, na jej zadłużenie oraz brak majątku w postaci nieruchomości czy pojazdu. Na koniec wskazał, że za odmownym załatwieniem wniosku przemawiają następujące argumenty: długi okres dochodzeni należności; brak stwierdzenia całkowitej nieściągalności przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w N. [...] prowadzenie przez stronę bieżącej działalności i uzyskiwanie z tego tytułu regularnego dochodu oraz regulowanie składek bieżących; posiadanie zobowiązań z tytułu zaciągniętych kredytów, których egzekucje prowadzi Komornik Sądowy w N. Jednocześnie organ poinformował, że zgodnie z art. 29 ustawy systemowej istnieje możliwość spłaty zadłużenia w układzie ratalnym. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z ...listopada 2006 r. strona wniosła o umorzenie zadłużenia, prośbę swą motywując złą sytuacją finansową rodziny i podtrzymując dotychczas prezentowane w sprawie okoliczności. Podała, że nie jest osobą zamożną, mieszka z rodziną w mieszkaniu należącym do P. S.A. w B. W opłatach za to mieszkanie ma zaległości. Dochód, który uzyskuje w granicach ... zł brutto miesięcznie, przeznacza na opłaty, utrzymanie domu, leki, dojazd do pracy oraz dojazd syna do szkoły i częściową spłatę długów. Wyjaśniła także, że nie wie jaki dochód będzie uzyskiwać w przyszłości, albowiem budownictwo to praca sezonowa. Na koniec zaznaczyła, iż w jej przekonaniu, likwidując poprzednio prowadzoną działalność, wszystko miała wobec ZUS uregulowane. Z uwagi na to, że nie jest w stanie spłacić powstałego zadłużenia raz jeszcze zwróciła się o przychylne załatwienie wniosku o umorzenie. Decyzją z ...grudnia 2006 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 w zw. z art. 28 i 32 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z ...października 2006 r. Po przedstawieniu w krótki sposób dotychczasowego przebiegu sprawy wskazał, iż dokonał ponownej analizy sytuacji strony, w wyniku czego stwierdził jednoznacznie, że poza wcześniej przedstawionymi argumentami nie zostały wskazane żadne nowe, istotne w sprawie okoliczności dające podstawę do zmiany stanowiska. Mając zatem na względzie powołaną regulację ustawową oraz wnioski po ponownej analizie sytuacji, wniosek o umorzenie zadłużenia uznał za bezzasadny. Podkreślił, iż umorzenie zadłużenia z tytułu składek ma charakter instytucji nadzwyczajnej. Koniecznością jest regulowanie zobowiązań finansowych o charakterze publicznoprawnym. Następnie, podtrzymał stanowisko w sprawie uznając, że nie zostały spełnione przesłanki niezbędne do zastosowania przepisów umożliwiających umorzenie zaległości z tytułu nieopłaconych składek zgodnie z art. 28 ust. 1, 2 i 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, które to przepisy przewidują, że należności z tytułu składek mogą być umorzone w całości lub w części w przypadku ich całkowitej nieściągalności. W przedmiotowej sprawie przesłanka ta nie zachodzi, albowiem prowadzona egzekucja administracyjna pozostaje skuteczna. Dalej zaznaczył, iż zgodnie ze zgromadzoną dokumentacją, nie stwierdził określonej brzmieniem art. 28 ust. 3a ww. ustawy i wydanego na podstawie tej ustawy rozporządzenia, ustawowej przesłanki ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacenia składek, rozumianej jako zagrożenie jej dalszej egzystencji przez brak możliwości zapewnienia społecznie uznanego minimum socjalnego. Wskazał też na możliwość ratalnej spłaty zadłużenia oraz na 10-letni okres przedawnienia zaległych należności składkowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Prezesa ZUS z ...grudnia 2006 r., skarżący zwrócił się z prośbą o rozpatrzenie jego wniosku o umorzenie należności składkowych. Prośbę umotywował swoją trudną sytuacją finansową, związaną z brakiem pracy przez okres 5 lat oraz brakiem wiedzy na temat istniejącego zadłużenia, co zaś skutkowało naliczeniem znacznych odsetek od zaległości. W treści skargi skarżący opisał też swoją trudną sytuację rodzinną, zwracając m.in. uwagę na chorobę żony. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które w ogóle nie zostały w niej podniesione. Sąd kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a., jak i z normami prawa materialnego zawartymi w ustawie z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), dalej: u.s.u.s., doszedł do przekonania o konieczności uchylenia skarżonej decyzji jako wydanej z istotnym naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., a w konsekwencji również z naruszeniem art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co czyniło zasadnym uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Jednocześnie, mając na uwadze wniosek skarżącego -zawarty w treści skargi- o rozpatrzenie wniosku o umorzenie należności z tytułu składek w łącznej kwocie ponad ... zł, wskazać trzeba iż kognicja sądów administracyjnych w odniesieniu do spraw w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz składek na określone fundusze (Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych) została ustanowiona ustawą z 10 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 121, poz. 1264). Artykuł 10 pkt 26a tej ustawy zmienił - z dniem 1 lipca 2004 r. - brzmienie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w ten sposób, że wyłączył tą kategorię spraw z zakresu właściwości sądów powszechnych - sądów pracy i ubezpieczeń społecznych i przeniósł do właściwości sądów administracyjnych. Jak wynika z uzasadnienia projektu tej ustawy (dostępny na stronach internetowych www.sejm.gov.pl), wolą ustawodawcy było wyłączenie możliwości umarzania wskazanych wyżej należności przez sądy powszechne, które były władne zmienić decyzję organu i umorzyć określoną kwotę należności (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 30 czerwca 2000 r., sygn. akt III ZP 15/00, OSNAPU 2000, nr 23, poz. 864). Zmiana ustawodawcza, o której mowa wyżej, miała charakter fundamentalny w odniesieniu do tego typu spraw. Pamiętać bowiem należy, że o ile sądy powszechne przejmowały wcześniej załatwioną przez Zakład sprawę do dalszego załatwienia, o tyle sąd administracyjny na skutek zaskarżenia decyzji Prezesa Zakładu nie przejmuje sprawy administracyjnej jako takiej do końcowego załatwienia, lecz jedynie kontroluje (ocenia) działalność tego organu pod względem zgodności z prawem. Orzeczenie sądu administracyjnego w razie uwzględnienia skargi, rozstrzyga o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu oraz zobowiązuje organ administracji publicznej do określonego zachowania się w toku dalszego załatwiania sprawy. Przejęcie przez sądy administracyjne kompetencji organu administracji publicznej do końcowego załatwienia sprawy stanowiłoby wyjście poza konstytucyjnie określone granice kontroli działalności administracji publicznej (R. Hauser, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, praca zbiorowa, Warszawa 2003, str. 6 i 7). W związku z powyższym wniosek skarżącego o rozpatrzenie wniosku o umorzenie zadłużenia nie mógł być -z uwagi na przedstawione wyżej uwarunkowania konstytucyjne i ustawowe- przez Sąd uwzględniony. Jak już wskazano, celem ustawodawcy było, aby poprzez zmianę właściwości sądów wykluczyć możliwość umarzania należności na etapie postępowania sądowego, co ma się przyczynić do realizacji przez Zakład obowiązku dbałości o stan finansów ubezpieczeń społecznych (zob. uzasadnienie projektu ustawy z 10 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw - dostępne na stronach internetowych www.sejm.gov.pl). Przechodząc natomiast do wskazania przyczyn uchylenia wydanej w sprawie decyzji Prezesa ZUS zważyć należy, iż skarżący inicjując postępowanie wniósł o umorzenie swojego zadłużenia. Wobec treści tego wniosku, wszczynającego kontrolowane przez Sąd postępowanie administracyjne, zastosowanie w sprawie miał -w szczególności- przepis art. 28 u.s.u.s., w którym ustawodawca uregulował instytucję umarzania należności z tytułu składek. Zgodnie z ust. 1 wymienionego przepisu należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Na podstawie ust. 2 powołanego przepisu należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. W przepisie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ustawodawca wskazał siedem przypadków, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Przy braku zaś całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Natomiast, w myśl ust. 3a art. 28 cyt. ustawy należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a omawianej regulacji prawnej, zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 28 ust. 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Z przytoczonych przepisów, zawierających sformułowanie "może umorzyć", wynika, iż decyzje w przedmiocie umorzenia należności składkowych mają charakter uznaniowy, a to oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, tj. umorzyć należności lub odmówić ich umorzenia. Zaznaczyć jednak trzeba, iż wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (v. wyrok NSA z 2.02.1996 r., sygn. akt II S.A. 28754/95, Wokanda 1996, nr 6, s.36). Właściwa zaś ocena występowania bądź braku rzeczowych przesłanek w konkretnej sprawie może być dokonana tylko po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego, poprzedzonym wyczerpującym zebraniem materiału dowodowego oraz dokładnym wyjaśnieniem wszystkich okoliczności występujących w sprawie. Dopiero w ten sposób przeprowadzona gruntowna analiza stanu faktycznego sprawy, stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Stosownie do treści art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w sprawach uregulowanych tą ustawą, a więc również i w sprawach dotyczących umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. W tym przypadku ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie przewiduje innych rozwiązań. Wobec tego decyzja wydana w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, tak w I jak i w II Instancji, winna być poprzedzona postępowaniem dowodowym zgodnym z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, oraz winna spełniać wymagania zawarte m.in. w art. 107 § 3 k.p.a. Zatem, rozstrzygając w ramach uznania organ winien poczynić ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), oraz załatwić sprawę, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). W wyroku z 16 listopada 1999 r. (sygn. akt III S.A. 7900/98 LEX nr 47243) Naczelny Sąd Administracyjny trafnie stwierdził, iż "W celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 kpa". Z kolei w wyroku z 28 kwietnia 2003 r. (sygn. akt II S.A. 2486/01 LEX nr 149543) Naczelny Sąd Administracyjny zawarł trafną tezę, iż "Podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 kpa ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych". Dalej, podnieść trzeba, iż ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego -w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli- winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym -stosownie do treści art. 107 k.p.a.- jej integralną część, którego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (§ 3 art. 107 k.p.a.). Tak więc, uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji winno zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji, zwłaszcza tych o charakterze uznaniowym, jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 14 kwietnia 2005 r. (sygn. akt III SA/Wa 180/05, LEX nr 166546), uniemożliwia -w przypadku jej zaskarżenia- ustalenie, "(...). czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego (...)". Swobodne uznanie nie może być bowiem tożsame z dowolnością. Z tego też choćby względu prawidłowe uzasadnienie decyzji winno być wnikliwe i logiczne oraz winno zawierać dostatecznie zindywidualizowane przesłanki występujące w sprawie. Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. W orzecznictwie zaznacza się, iż obowiązkiem każdego organu administracji jest najstaranniejsze wyjaśnianie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, czyli wyjaśnianie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. W istocie chodzi o wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowodowy zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia, wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy, okoliczności podnoszonych przez stronę. Na tym tle warto przytoczyć pogląd wyrażony w wyroku NSA z 15 grudnia 1995 r. (sygn. akt SA/Lu 2479/94), w którym Sąd zważył, iż: "Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez NSA. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma - zdaniem sądu - nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych". Oceniając w świetle powyższego zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że decyzja ta, wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, z powodu naruszenia przepisów proceduralnych, w tym w szczególności art. 107 § 3 k.p.a., jest wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Po pierwsze, uzasadnienie skarżonego orzeczenia nie zawiera w ogóle uzasadnienia prawnego. Organ nie przedstawił w wydanej decyzji przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, na podstawie których orzekał w sprawie. Nie uznał za celowe omówić przesłanek uregulowanych w art. 28 ustawy systemowej, ani wyjaśnić tej normy prawa materialnego. Ograniczył się do stwierdzenia, że strona nie spełnia przesłanek wynikających z ust. 1, 2 i 3 art. 28 u.s.u.s., krótko zaznaczając, iż dotyczą one całkowitej nieściągalności należności. Nie wymienił natomiast przesłanek uregulowanych w ust. 3 ww. przepisu świadczących o tej całkowitej nieściągalności należności, która w sprawie -jak podał- nie występuje. Nie dokonał też żadnej interpretacji tej regulacji prawnej. Następnie wskazał, że w sprawie nie stwierdzono określonej brzmieniem art. 28 ust. 3a ww. ustawy i wydanego na jej podstawie rozporządzenia, ustawowej przesłanki ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacenia składek, rozumianej -jak podał- jako zagrożenie jej dalszej egzystencji poprzez brak możliwości zapewnienia społecznie uznanego minimum socjalnego. Organ ani nie zacytował wymienionego przepisu ani nie wyjaśnił do jakiego rozporządzenia wydanego na podstawie ustawy systemowej się odwołuje oraz jakie przesłanki mające tu znaczenie z niego wynikają. Tym samym nie sposób stwierdzić jakimi normami prawa materialnego i jaką ich wykładnią organ kierował się prowadząc postępowanie dowodowe i orzekając w sprawie w sposób -co istotne- negatywny dla skarżącego. Po drugie, decyzja ta nie zawiera wymaganego przepisami prawa uzasadnienia faktycznego, w tym w szczególności rozważań stanu faktycznego sprawy w kontekście przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną tego rozstrzygnięcia, a przede wszystkim w kontekście art. 28 ust. 3a ustawy systemowej. W uzasadnieniu kontrolowanej decyzji organ nie odniósł się ani do dowodów zgromadzonych w sprawie ani do okoliczności podnoszonych przez stronę. Nie przeprowadził też żadnej ich analizy, a podstawy faktyczne przedstawił w sposób bardzo ogólny. Wnosząc o umorzenie zadłużenia w piśmie z ...sierpnia 2006 r. skarżący zaznaczył, że ponad 5 lat był bez pracy i dopiero w kwietniu 2006 r. rozpoczął działalność gospodarczą. W aktach znajduje się zaświadczenie z Powiatowego Urzędu Pracy w N. z ...maja 2006 r. na tą okoliczność. Dalej skarżący zaznaczył, iż obecnie posiada zadłużone mieszkanie oraz spłaca kredyt zaciągnięty dla kuzyna, składając do akt sprawy zaświadczenie [...] dotyczące zadłużenia lokalu oraz umowę z ...lipca 2003 r. zawartą z osobą fizyczną dotyczącą zaciągniętego kredytu. Płatnik wskazał również, że jego żona od ...lat choruje na nerwicę lękową oraz na serce i w związku z tym przyjmuje leki. Nie pracuje i nie jest zarejestrowana w urzędzie pracy. Syn ukończył liceum i dostał się na studia. Dalej wnioskodawca podał, że nie ma żadnego majątku. W aktach znajdują się pisma ze Starostwa Powiatowego w N. wskazujące, iż zainteresowany nie figuruje w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej dla powiatu n. oraz w ewidencji pojazdów. W aktach sprawy są również rachunki złożone przez stronę dotyczące wydatków na energię. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący dodatkowo zaznaczył, że nie ma stałej pracy a dochód obecny jest taki, jaki zdoła wypracować. Okoliczności powyżej wymienione (ale nie tylko te) wynikają z przekazanych do Sądu (możliwe, że niepełnych, albowiem nie były one uporządkowane) akt sprawy, a więc winny one znaleźć się w uzasadnieniu wydanej decyzji. Winny też być przedmiotem oceny oraz dokładnej analizy organu pod kątem ich znaczenia w sprawie w świetle przesłanek wynikających z art. 28 u.s.u.s., umożliwiających umorzenie należności składkowych. Natomiast w uzasadnieniu decyzji organ przywołał tylko niektóre okoliczności sprawy, tj. podał, że strona prowadzi działalność gospodarczą, że w maju i czerwcu 2006 r. uzyskała przychód w kwotach odpowiednio ponad ... zł i ponad ...zł, że ma na utrzymaniu żonę i dziecko, a jedyne źródło dochodu rodziny stanowi przychód uzyskany z prowadzonej działalności. Wskazując na te okoliczności, przy omawianiu art. 28 ust. 3a u.s.u.s., organ uznał, iż stan niniejszej sprawy oraz ustalenia w zakresie stanu majątkowego pokazują możliwości podjęcia ratalnej spłaty zadłużenia. Nie wyjaśnił przy tym w żaden sposób na czym oparł swoją ocenę stanu majątkowego strony, w wyniku której wydał negatywną dla niej decyzję. Reasumując, treść uzasadnienia skarżonego orzeczenia wskazuje -zdaniem Sądu- na pobieżną ocenę stanu faktycznego sprawy. Argumentacja w nim przyjęta sprowadza się właściwie do stwierdzenia, że zobowiązany nie ujawnił nowych dowodów i okoliczności, które uzasadniałyby podjęcie pozytywnego dla niego rozstrzygnięcia i zmianę dotychczasowego w sprawie stanowisko. Zauważyć zaś trzeba, iż Prezes ZUS wydając zaskarżoną decyzję w II instancji, tj. po ponownym rozpatrzeniu sprawy, obowiązany był rozpatrzeć sprawę od początku na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego i bez znaczenia zupełnie jest, iż we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zostały przedstawione nowe, inne niż dotychczas okoliczności. W tym miejscu Sąd zaznacza, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji w tej części, która odnosi się do art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i przesłanek wynikających z rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 13 sierpnia 2003 r., winno wskazywać na szczególnie wnikliwe wyjaśnienie przez organ w toku postępowania dowodowego sytuacji majątkowej strony, a w konsekwencji ustalenie, czy zapłata zaległych należności rzeczywiście może zagrozić jej egzystencji. Samo wskazanie na przychód (bo nawet nie dochód) strony nie może być w tym zakresie uznane za wystarczające. Wymienione powyżej przepisy dają bowiem organowi dużo szerszy niż art. 28 ust. 2 i 3 ustawy systemowej, zakres swobody uznania. Aby więc nie narazić się na zarzut wydania decyzji dowolnej, konieczne jest dokonanie w sposób wnikliwy, w oparciu o wszelkie możliwe w sprawie dowody, (które -w przypadku takiej konieczności- winny być przez organ uzupełnione), analizy możliwości płatniczych wnioskodawcy, jego dochodów i niezbędnych wydatków ponoszonych na utrzymanie gospodarstwa domowego. Dopiero takie ustalenia są przydatne w sytuacji rozważania przesłanek wynikających z zastosowania treści art. 28 ust. 3a u.s.u.s w związku z treścią przepisów wymienionego rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. Brak takich ustaleń i rozważań w powyższym zakresie oraz brak odzwierciedlenia tego w uzasadnieniu decyzji, zwłaszcza przy jednoczesnym powoływaniu się przez stronę na okoliczności, wskazujące na jej kłopoty finansowe, świadczy o naruszeniu przez organ art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także przepisów procesowych regulujących postępowanie dowodowe, w tym art. 7 k.p.a. Konkludując, w ocenie Sądu, z uzasadnienia skarżonej decyzji nie wynika aby organ w sposób kompleksowy rozważył w sprawie przesłanki umorzenia wynikające z art. 28 u.s.u.s. Prezes ZUS nie zbadał w szczególności -w sposób wyczerpujący- okoliczności związanych z sytuacją majątkową i rodzinną skarżącego w kontekście § 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r., mając na względzie wysokość dochodów 3-osobowej rodziny skarżącego i chorobę jego żony. Nie można bowiem uznać za spełniający ten wymóg sformułowania wniosków w istocie oderwanych od okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego, bądź niemających dostatecznego w nich potwierdzenia, bez wskazania przy tym na podstawy faktyczne. Tym samym nie można przyjąć, iż organ dokonał w sposób wyczerpujący oceny całego materiału dowodowego i wydał rozstrzygnięcie nie wykraczając poza ramy przyznanego mu uznania administracyjnego, stosując przy tym w sposób prawidłowy normy prawa materialnego. Dlatego też Sąd uznał, iż skarżona decyzja, ze względu na jej ogólnikowe i powierzchowne uzasadnienie, nie odnoszące się do wszystkich okoliczności wynikających z akt sprawy, bezsprzecznie została wydana z istotnym naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. -i w związku z tym- art. 11 k.p.a. Na tej podstawie należało też przyjąć, iż orzeczenie to zostało podjęte w oparciu o niepełny materiał dowodowy, a więc błędną, bo dokonaną z naruszeniem art. 80 k.p.a., ocenę okoliczności faktycznych występujących w sprawie. W tym miejscu należy też zaznaczyć, iż decyzja wydana w sprawie w I instancji w dniu ...października 2006 r. zupełnie nie analizowała sytuacji finansowej skarżącego w kontekście art. 28 ust. 3a u.s.u.s., a poprzez ww. uchybienia dostrzeżone przez Sąd w sprawie, naruszeń prawa popełnionych w I instancji zaskarżoną decyzją nie usunięto. W ponownie prowadzonym postępowaniu, poza koniecznością wyeliminowania powyższych wadliwości w rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy, ocena zebranych w sprawie dowodów powinna odbyć się stosownie do dyspozycji art. 80 k.p.a. Uzasadnienie decyzji winno natomiast odpowiadać rygorom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., dając jasny obraz motywów rozstrzygnięcia. Niezależnie od powyższego Sąd zauważa, iż złożenie przez stronę prawidłowego pod względem formalnym wniosku o umorzenie należności składkowych skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W takiej sytuacji na gruncie wymienionego przepisu nie ma potrzeby wydawania postanowienia o wszczęciu postępowania. Datą wszczęcia, jak wynika z powyższego, jest data złożenia wniosku przez stronę, a nie data wydania (czy doręczenia stronie) postanowienia o wszczęciu postępowania wydanego przez organ z uwagi na złożenie tego wniosku. Postanowienie takie nie może wywołać skutku procesowego w nim przewidzianego. Zatem, za całkowicie niepotrzebne należy uznać wydanie w sprawie przez ZUS postanowienia z ...września 2006 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie złożonego przez płatnika wniosku z ... sierpnia 2006 r. o umorzenie należności z tytułu składek. To samo dotyczy postanowienia tego organu z ...sierpnia 2006 r. Przy czym Sąd uznał, iż wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania nie miało tu żadnego wpływu na wynik sprawy. Natomiast, co do dwóch wniosków skarżącego o umorzenie zaległości, z ... czerwca 2006 r. i ...lipca 2006 r., należy zauważyć, że ich "anulowanie" przez wnoszącego, nie kończy postępowań wszczętych tymi wnioskami. Dopiero wydanie decyzji przez organ kończy postępowanie w sprawie prowadzone przed tym organem administracji. Skoro strona nie chciała kontynuować postępowania o umorzenie zadłużenia wszczętego jej wnioskiem z ...czerwca 2006 r. i ...lipca 2006 r., i wyraziła to poprzez umieszczenie adnotacji na ich treści świadczącej o ich cofnięciu, należało dokonać analizy spraw z tych wniosków celem wydania w tych sprawach decyzji, o której mowa w art. 105 § 2 k.p.a. Na koniec Sąd dostrzega, iż całkowicie chybione i niepotrzebne jest wskazanie "Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych" w nagłówku decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydanej w dniu ...października 2006 r. Nie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydał bowiem tą decyzję a Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie zaś z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja winna zawierać oznaczenie organu, który ją wydał. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie przesądzając końcowego wyniku sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.