I SA/Wa 978/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska (spr.) Sędziowie: NSA Anna Łukaszewska- Macioch Asesor WSA Joanna Skiba Protokolant Izabela Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2007 r. sprawy ze skargi A. K. na uchwałę Rady Miasta L. z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na wydzierżawienie nieruchomości bez przetargu oddala skargę. W dniu 24 stycznia 2007 r. Rada Miasta L. podjęła, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 13 ust. 1 i art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) uchwałę, nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody Prezydentowi Miasta L. na wydzierżawienie bez przetargu na okres 15 lat gruntu stanowiącego własność Gminy L. o pow. [...] oznaczonego jako część działki o nr ewidencyjnym [...], położonej w L. przy ulicy [...] na rzecz Zakładu Usług Komunalnych [...] Spółka z o.o. z siedzibą w M. z przeznaczeniem na działalność związaną z gospodarką odpadami. Z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa skierowanym do Rady Miasta L. w piśmie z dnia 21 lutego 2007 r. zwrócił się A. K. W odpowiedzi na powyższe uchwałą z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] Rada Miasta L. uznała za bezzasadne wezwanie z dnia 21 lutego 2007 r. oraz odmówiła uchylenia lub zmiany przedmiotowej uchwały z uwagi na brak podstaw. W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotowa sprawa nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej lecz ma charakter cywilnoprawny, a ponadto uprawnienie, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wynikać z normy prawa materialnego, kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę i zaistnieć w dacie wnoszenia skargi a nie w przyszłości. Wobec tego, iż zgodnie z twierdzeniem A. K. interes prawny strony może być naruszony dopiero w przyszłości, gdy gmina ogłosi przetarg na wyłonienie przedsiębiorcy zajmującego się w imieniu miasta gospodarką odpadami organ stwierdził, iż wezwanie do usunięcia naruszenia nie spełnia przesłanek wynikających z powołanego przepisu. Na uchwałę z dnia [...] stycznia 2007 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. K., zarzucając naruszenie art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych, wnosząc o jej uchylenie. Skarżący wskazał, że uchwała Rady Miasta L. należy do spraw z zakresu administracji publicznej, a ponadto narusza jego interesy, gdyż w konsekwencji jej podjęcia zawyżone zostaną opłaty za pobieranie odpadów od mieszkańców miasta. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej uchwale. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do treści art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z powyższego przepisu wynika, że w skardze wniesionej na wskazanej podstawie skarżący musi wykazać interes prawny, który został naruszony określoną uchwałą lub zarządzeniem, a uchwała lub zarządzenie musi dotyczyć sprawy z zakresu administracji publicznej. Zdaniem Sądu spełniony został wymóg, co do charakteru sprawy objętej przedmiotem skargi, gdyż zaskarżona uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera definicji legalnej spraw z zakresu administracji publicznej, dlatego interpretacja tego pojęcia, także w aspekcie dopuszczalności wniesienia skargi w trybie art. 101 ustawy, może na tle konkretnych stanów faktycznych - budzić wątpliwości i różnice poglądów. Nie ma przy tym sporu co do tego, że nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej taki akt, czynność czy działanie organu, który ma charakter cywilnoprawny i należy do kognicji sądów powszechnych. W ocenie Rady Miasta L., zaskarżona uchwała należy do takiej właśnie kategorii czynności prawnych podejmowanych przez gminę. U podstaw oceny zasadności wyrażonego wyżej stanowiska organu, winien leżeć reprezentowany w orzecznictwie pogląd opowiadający się za szerokim rozumieniem pojęcia sprawy z zakresu administracji publicznej, czego konsekwencją jest interpretowanie wszelkich występujących w praktyce wątpliwości co do dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej na podstawie art. 101 ustawy, na korzyść ochrony praw obywateli i przynależnego im konstytucyjnego prawa do sądu. Skarga przewidziana w powyższym przepisie jest bowiem jedną z prawnych gwarancji realizacji zasady demokratycznego państwa prawa oraz zasady praworządności (por. uzasadnienie wyroku składu 7-miu sędziów NSA z dnia 17 maja 1999 r., ONSA 1999, z.4, poz. 109, postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 24 września 1997 r., OSNAPiUS 1998, nr 6, poz. 171, uchwała NSA z dnia 6 listopada 2000 r., ONSA 2001/2/52). Dokonana w tak rozumiany sposób ocena przypadku objętego skargą prowadzi z kolei do wniosku, że zaskarżona uchwała mieści się w katalogu spraw z zakresu administracji publicznej i może być zaskarżona do sądu na podstawie art. 101 ustawy. W niniejszej sprawie uznać należy, iż uchwała z dnia [...] stycznia 2007 r. o wyrażeniu zgody na wydzierżawienie bez przetargu przedmiotowej nieruchomości z przeznaczeniem na działalność związaną z gospodarką odpadami jest aktem z zakresu administracji publicznej albowiem dotyczy mienia mającego służyć zaspokajaniu zbiorowych potrzeb mieszkańców. W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym, określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2003 r., sygn. akt IV SA 840/03 – niepublikowany oraz z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSAiWSA 2005/1/2). Uprawnienie do zaskarżenia uchwały przysługuje zatem jedynie osobie, której naruszony został osobisty interes prawny, czyli przysługujące mu osobiście prawa. Oznacza to, że skarżący musi wykazać, iż w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" (a nie wyłącznie "faktyczną") sytuacją a zaskarżoną przezeń uchwałą, związek polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie jego interes prawny lub uprawnienia: albo jako indywidualnego podmiotu, albo też jako członka określonej wspólnoty samorządowej (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114). W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miasta L. w sprawie wyrażenia zgody na wydzierżawienie bez przetargu gruntu stanowiącego własność Gminy L. Podnoszonej w skardze okoliczności dotyczącej zawyżenia w przyszłości opłat za pobieranie odpadów od mieszkańców miasta nie można rozpatrywać w kategoriach interesu prawnego skarżącego. Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2003 r., II SA 2637/02, Lex nr 80699). Zagadnienie interesu prawnego do zaskarżania uchwał samorządu gminnego było także przedmiotem rozważań czynionych w piśmiennictwie, gdzie wyrażano pogląd, że pojęcie interesu prawnego do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym jest niewątpliwie szersze od pojęcia interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa, jednakże interes prawny osoby wnoszącej skargę w trybie powyższego art. 101 ust.1 nie istnieje, jeżeli nie da się ustalić bezpośredniego wpływu rozstrzygnięcia na prawa i obowiązki skarżącego oparte na konkretnej normie prawnej (A. Kisielewicz, Samorząd Terytorialny 2003/10/56 t. 5). Skoro zaskarżona uchwała nie wywołała negatywnych następstw w sferze prawnej skarżącego, takich jak zniesienie, ograniczenie, uniemożliwienie realizacji uprawnienia, naruszenia interesu prawnego, a zarazem brak normy prawnej będącej źródłem jego interesu prawnego, to tym samym Sąd doszedł do przekonania, że skarżący nie ma legitymacji do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust.1 powołanej powyżej ustawy o samorządzie gminnym. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w wyroku.