II GSK 1066/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Anna Moskała Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A.Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 12 października 2007 r. sygn. akt III SA/Kr 243/07 w sprawie ze skargi A.Ł. na postanowienie Komendanta Miejskiego Policji w K. z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie opinii o pracowniku ochrony 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od A.Ł. na rzecz Komendanta Miejskiego Policji w K. kwotę 180 (słownie: sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z dnia 12 października 2007 r., sygn. akt III SA/Kr 243/07 oddalił skargę A.Ł. na postanowienie Komendanta Miejskiego Policji w Krakowie z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] w przedmiocie opinii o pracowniku ochrony. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy. Postanowieniem z dnia [...] maja 2006 r. - wydanym na podstawie § 10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 czerwca 1998 r. w sprawie wzoru i trybu wydawania licencji pracownika ochrony fizycznej i licencji pracownika zabezpieczenia technicznego oraz trybu i częstotliwości wydawania przez organy Policji opinii o pracownikach ochrony (Dz.U. Nr 78, poz. 511), w zw. z art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz.U. Nr 114, poz. 740 ze zm.) - Komendant Komisariatu Policji II w K. stwierdził, że A.Ł. nie posiada nienagannej opinii. W uzasadnieniu postanowienia organ ten wskazał, że Sąd Rejonowy dla K. wyrokiem z dnia 25 września 2005 r., sygn. akt [...], uznał A.Ł. za winnego popełnienia czynów stanowiących wykroczenie z art. 119 § 1 Kodeksu wykroczeń, tj., że w dniu [...] kwietnia 2004 r. i [...] maja 2004 r. na stacji benzynowej przy ul. P. w K. dokonał kradzieży paliwa (wartości odpowiednio 23,84 i 23,94 zł). Ustalono nadto, że ten sam Sąd wyrokiem z dnia 25 stycznia 2005 r., sygn. akt [...] uznał wyżej wymienionego winnym kradzieży paliwa na szkodę PKN Orlen wartości 21,54 zł w dniu [...] stycznia 2005 r. Według organu pierwszej instancji potwierdzona wskazanymi prawomocnymi wyrokami umyślność popełnionych czynów uzasadniała uznanie, że A.Ł. nie posiada nienagannej opinii. Komendant Miejski Policji w K., orzekając w sprawie wskutek skutecznie wniesionego odwołania, postanowieniem z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne postanowienie. W ocenie organu odwoławczego materiał dowodowy zebrany w sprawie wskazywał jednoznacznie, że skarżący naruszył normy prawa poprzez kradzież paliwa, co może mieć znaczący wpływ na późniejsze efekty dysponowania przez skarżącego bronią, środkami przymusu bezpośredniego oraz powierzonym mieniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. oddalił skargę na powyższe postanowienie Komendanta Miejskiego Policji w Krakowie, uznając, że znajduje ono uzasadnienie w świetle przepisów ustawy o ochronie osób i mienia w związku z przepisami powołanego wyżej aktu wykonawczego do tej ustawy. Sąd pierwszej instancji przyjął, że na gruncie przywołanych aktów prawnych należy odróżnić przesłanki niezbędne do ubiegania się o licencję pracownika ochrony pierwszego stopnia od przesłanek, które warunkują posiadanie licencji. Wskazano, że art. 26 ust. 2 i 3 ustawy o ochronie osób i mienia stanowi, że o wydanie licencji pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia może ubiegać się osoba, która m.in. nie była skazana prawomocnym orzeczeniem za przestępstwo umyślne oraz posiada nienaganną opinię wydaną przez Komendanta Komisariatu Policji, właściwego ze względu na miejsce zamieszkania ocenianej osoby. Zgodnie natomiast z § 10 powołanego wyżej aktu wykonawczego, opiniowanie pracowników ochrony powinno następować raz na trzy lata, a negatywna opinia jest podstawą m.in. do wszczęcia postępowania administracyjnego o cofnięcie licencji. Według WSA przedmiotem postępowania było ustalenie czy mający we władaniu licencję pracownika ochrony pierwszego stopnia A.Ł. legitymuje się nienaganną opinią, jako warunkiem niezbędnym utrzymania tej licencji. Sąd podkreślił, iż przepisy powoływanej ustawy - wprowadzając wymóg posiadania nienagannej opinii - nie wskazały kryteriów, jakimi organ uprawniony do wydawania opinii winien się kierować. Zdaniem składu orzekającego jednak wymóg nienagannej opinii jest dalej idący i bardziej rygorystyczny od wymogu opinii pozytywnej, stąd kryteria dla ustalenia nienagannej opinii muszą być odpowiednio rygorystyczne. Oceniając czy organ właściwie zakwalifikował fakt popełnienia przez skarżącego czynów, mających postać wykroczenia z art. 119 § 1 Kodeksu wykroczeń - jako okoliczności, które wskazują na brak posiadania przez niego nienagannej opinii - WSA stwierdził, iż organy zasadnie uwzględniły wskazane wyroki skazujące za te czyny. Sąd pierwszej instancji zgodził się wprawdzie ze stanowiskiem skarżącego, że powołanie się na fakt ukarania skarżącego za popełnione wykroczenie nie jest decydującym dla rozstrzygnięcia w kwestii opinii. Według WSA jednakże znaczenie ma charakter popełnionego wykroczenia, mieszczącego się w grupie wykroczeń przeciwko mieniu, oraz że było to wykroczenie umyślne. Sąd wywodził, że skoro podstawowym zadaniem pracownika ochrony jest ochrona mienia przed działaniami naruszającymi prawo - to trudno mówić o wiarygodności działań osoby ochraniającej, która sama dopuszcza się tego rodzaju czynów. W tej sytuacji za konieczne uznano przełożenie faktu skazanie za popełnienie wykroczenia umyślnego przeciwko mieniu na ocenę posiadającego licencję, co - zdaniem Sądu - organ uczynił, choć w krótkiej formie. WSA wyraził pogląd, że skarżący dopuszczając się wykroczeń dotyczących mienia dał wyraz temu, że prognoza co do postrzegania przez niego norm prawnych w zakresie dbałości o mienie jest negatywna. Sąd przyjął, że posiadaniem nienagannej opinii nie może legitymować się osoba, która z jednej strony ma pozytywną opinię z miejsca zamieszkania, a równocześnie została uznana przez Sąd winną popełnienia wykroczenia kradzieży. Andrzej Łukawski wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia oraz przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej ustanowiony z urzędu pełnomocnik wniósł też o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej. Skargę kasacyjną oparto na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na: - naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a. i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej: p.u.s.a. - przez nieuwzględnienie skargi i błędne przyjęcie, że wadliwości postanowienia z dnia [...] lipca 2006 r., tj. naruszenia art.art. 7, 77, 80, 107 § 1 i 3 k.p.a., nie uzasadniały uchylenia przez Sąd zaskarżonego postanowienia; - naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez błędne wskazanie, że drugi z zarzucanych skarżącemu czynów, miał miejsce w roku 2006, tuż przed otrzymaniem licencji pracownika ochrony pierwszego stopnia, gdy w istocie miał miejsce w roku 2005, oraz uznanie, że okolicznością obciążającą skarżącego jest fakt, że drugi wyrok Sądu Grodzkiego zapadł już w trakcie posiadania licencji, gdy ocenie powinien ewentualnie podlegać moment popełnienia wykroczenia, a nie moment wydania wyroku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał na popełnienie błędu w ustaleniach faktycznych, co - według niego - miało istotny wpływ na wynik sprawy. Twierdził, że w uzasadnieniu wyroku błędnie podano, iż dopuścił się drugiego z wykroczeń podczas posiadania licencji. Zarzucił też Sądowi wadliwe przyjęcie, że znaczenie dla rozstrzygnięcia ma data wyroku, nie zaś data popełnienia ewentualnego wykroczenia - przez co WSA nie wywiązał się z obowiązku kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 3 § 2 p.p.s.a. i art. 1 § 2 p.u.s.a.). Nadto, zdaniem autora skargi kasacyjnej, oba postanowienia wydane w sprawie pozbawione były elementu niezbędnego dla ich legalności, tj. uzasadnienia, co stanowiło naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Kasator zarzucał, że organ drugiej instancji nie odniósł się również w żaden sposób do treści wniesionego odwołania, przywołał jedynie, po raz kolejny, dwa wyroki wydane w stosunku do skarżącego, pomijając pozostały materiał zebrany w sprawie. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną Sąd pierwszej instancji powinien skupić się na wskazanych naruszeniach przepisów postępowania administracyjnego, a nie odnosić się do merytorycznej kwestii posiadania /lub nie/ nienagannej opinii. Zarzut naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a. uzasadniano nieuwzględnieniem całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie i ograniczeniem się do faktu dwukrotnego skazania. Skarżący wskazał, że czyny, za które został skazany powoływanymi w sprawie wyrokami zostały przez niego rzekomo - bo przeczył, aby dopuścił się tych czynów - popełnione około 1,5 i 1 rok przed otrzymaniem licencji pracownika ochrony pierwszego stopnia na podstawie decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Miejski Policji w K. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego według norm. Komendant podzielił w pełni argumentację zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, nie ma bowiem usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. sąd kasacyjny nie rozpoznaje sprawy w jej całokształcie lecz w granicach wniesionej skargi kasacyjnej. Będąc związanym zarzutami w niej sformułowanymi, Naczelny Sąd Administracyjny bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, iż w niniejszej sprawie nie występowała nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a., odnieść należało się do podstaw, na których skargę kasacyjną oparto. Formułując zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a. i art. 1 § 2 p.u.s.a. autor skargi kasacyjnej wskazał, że uchybienie to polega na wadliwym przyjęciu, że zaskarżony akt nie naruszał przepisów postępowania administracyjnego (art. 7, 77, 80 i 107 § 1 i 3 k.p.a.). Ocena tego zarzutu wymaga uwagi, że w sprawie nie jest sporne, iż opinia - o której mowa w art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia - wydawana jest w trybie przewidzianym art. 106 k.p.a. w formie postanowienia, o czym stanowi § 5 tego artykułu. Zatem prowadzone w tym przedmiocie postępowanie niewątpliwie podlega regułom postępowania administracyjnego. W konsekwencji powyższego, w myśl zasady prawdy obiektywnej - wyrażonej art. 7 k.p.a. i skonkretyzowanej art. 77 § 1 k.p.a. - organ uprawniony do wydania opinii o pracowniku ochrony zobligowany jest do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy przez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego. Oznacza to, że na organie tym spoczywa w pierwszym rzędzie obowiązek rozważenia, jakie okoliczności faktyczne są w sprawie istotne i niezbędne do ustalenia - celem jej załatwienia. Bezsprzecznie decydują o tym normy prawa materialnego. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku - co nie jest kwestionowane skargą kasacyjną - w sprawie jako podstawę materialnoprawną opiniowania pracownika ochrony wskazano art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia oraz § 10 rozporządzenia w sprawie wzoru i trybu wydawania licencji (...). Zgodnie z przywołanym przepisem licencję pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia wydaje się osobie, która posiada nienaganną opinię wydaną przez komendanta komisariatu Policji właściwego ze względu na jej miejsce zamieszkania. Dodać też trzeba, że skoro zgodnie z art. 31 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia pracownikowi ochrony, który przestał spełniać warunek z art. 26 ust. 3 pkt 1 tej ustawy, Komendant wojewódzki policji cofa licencję tzn., że nienaganną opinię posiadać muszą też licencjonowani pracownicy ochrony. Podlegają oni opiniowaniu na zasadach określonych w § 10 ust. 1 i 2 powołanego wyżej aktu wykonawczego (raz na trzy lata). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji kontrolując legalność zaskarżonego postanowienia (opinii) trafnie zauważył, że ustawodawca - wprowadzając przywołanymi wyżej przepisami wymóg posiadania nienagannej opinii nie tylko przez kandydatów na pracowników ochrony, ale także przez licencjonowanych pracowników ochrony - nie dookreślił kryteriów, jakimi ma się przy wydawaniu opinii kierować organ. Brak zatem jednoznacznych i uniwersalnych wskazówek co do tego, zaistnienie jakich okoliczności uzasadnia wydanie nienagannej opinii. Rozważając, jakie fakty winny być ustalone w sprawie o wydanie opinii pamiętać należy, że zgodnie z unormowaniem zawartym w art. 31 § 2 pkt 1 ustawy opinia jest tylko jednym z elementów materiału gromadzonego w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie licencji (jej wydania czy cofnięcia). Licencjonowany pracownik ochrony nieustannie musi spełniać nie tylko warunek nienagannej opinii, ale i inne wymogi określone w art. 26 ust. 2 pkt 1( obywatelstwo), 4 (zdolność do czynności prawnych) i 5 (karalność za umyślne przestępstwo) oraz ust. 3 pkt 2 ustawy (predyspozycje fizyczne i psychiczne). Z powyższego wywieść należy, że opinia nie powinna opierać się wyłącznie na okolicznościach, zaistnienie których - zgodnie z przytoczonym wyżej uregulowaniem - organ wydający decyzję w przedmiocie licencji zobowiązany jest samodzielnie badać i wziąć pod uwagę z urzędu (przykładowo: przewidziany art. 26 ust. 2 pkt 5 ustawy fakt skazania prawomocnym orzeczeniem za przestępstwo umyślne). Ponadto – skoro opinia wydawana jest przez komendanta komisariatu Policji właściwego, ze względu na miejsce zamieszkania opiniowanego, jako potencjalnie mogącego mieć najwięcej informacji o zainteresowanym - przyjąć należy, że co do zasady opinia powinna uwzględniać dane o sposobie zachowania się opiniowanego w różnych środowiskach, w tym m.in. w stosunkach sąsiedzkich, rodzinnych, zawodowych. Należy jednak pamiętać, że opinia, o której mowa w art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia, nie ma być zbiorem opinii z różne sfer życia opiniowanego, lecz ma być efektem oceny zebranych faktów w oparciu o ustawowe kryterium, którym jest "nienaganność". Ustawodawca - jak już stwierdzono - nie dookreślił, co należy rozumieć pod pojęciem "nienaganna opinia". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnione jest przyjęcie, że generalnie na nienaganną opinię zasługuje człowiek prawy, uczciwy, o nieskazitelnym charakterze, niedający powodów do krytyki, solidny. Niewątpliwie na ocenę czy opiniowanemu można przypisać cechę "nienaganności" rzutuje cel wydawanej opinii. W przypadku opiniowania pracownika ochrony nie można nie wziąć pod uwagę charakteru powierzonych mu zadań. W świetle tego, co wyżej powiedziano, w całej rozciągłości należy przychylić się do stanowiska wyrażonego przez Sąd pierwszej instancji, że skoro podstawowym zadaniem pracownika ochrony jest obowiązek ochrony powierzonego mu mienia przed działaniami osób naruszających prawo - to na nienaganną opinię nie zasługuje ten, kto sam takich czynów się dopuszcza. Zgodzić należy się i z tym, że stwierdzenie powyższej okoliczności (czyn karalny przeciwko mieniu) nie pozwala na wydanie nienagannej opinii - nawet gdyby zainteresowany miał pozytywną opinię z miejsca zamieszkania i z miejsca pracy. Zatem fakt uznania opiniowanego przez Sąd prawomocnym orzeczeniem za winnego popełnienia wykroczenia przeciwko mieniu - właśnie z uwagi na rodzaj wykroczenia i rolę, jaką pełnić ma pracownik ochrony mienia - jest okolicznością istotną, właściwie ocenioną i wystarczającą dla załatwienia sprawy w przedmiocie opinii o pracowniku ochrony. W tym stanie rzeczy nie można skutecznie zarzucić Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. W ocenie składu orzekającego, wbrew zarzutom kasatora, Sąd pierwszej instancji nie miał też podstaw do przyjęcia, że kontrolowany akt uchybia art. 107 § 1 i 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przedstawiono bowiem w sposób poddający się kontroli ustalone fakty w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia i ich ocenę. Skargi kasacyjnej nie usprawiedliwia także oparcie jej na podstawie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Według przywołanej regulacji uzasadnienie wyroku powinno zawierać m.in. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, w zakresie którego to obowiązku mieści się nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organy administracji publicznej, ale także ich ocena pod względem zgodności z prawem (art. 3 § 1 p.p.s.a.). Należy przychylić się do poglądu, że w przepisie tym nie chodzi o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem (por. wyr. NSA z dnia 12 maja 2005 r., FSK 2123/04, ONSA WSA 2006, nr 1, poz. 9). Dotychczasowe rozważania wskazują jednak, że Sąd pierwszej instancji oceniając legalność zaskarżonego postanowienia nie miał podstaw do stwierdzenia naruszeń przez organ administracyjny procedury administracyjnej. Wynika z powyższego, że WSA orzekając w sprawie przyjął stan faktyczny prawidłowo ustalony w postępowaniu administracyjnym. Wprawdzie w uzasadnieniu wyroku - co podniósł skarżący - jako datę wykroczenia, za popełnienie którego wyrokiem z dnia 25 stycznia 2006 r. uznano go winnym, wskazano [...] stycznia 2006 r. (zamiast [...] stycznia 2005 r. - jak wynika z akt sprawy i jak ustaliły to organy obu instancji w wydanych opiniach). Ma to jednak charakter omyłki, gdyż w sprawie nie zachodzą żadne podstaw do przyjęcia, że WSA dokonywał w tym zakresie samodzielnie odmiennych i wadliwych ustaleń. Oczekiwanego przez stronę skutku nie może też odnieść zarzut - postawiony w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. - że na opinię o pracowniku ochrony nie powinien mieć wpływu wyrok wydany po uzyskaniu licencji, skoro dotyczył on czynu popełnionego przed uzyskaniem licencji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zgodnie z zasadą domniemania niewinności do czasu prawomocnego wyroku - uznającego oskarżonego winnym popełnienia czynu - organ nie jest uprawniony do samodzielnego ustalenia, iż jest on sprawcą wykroczenia. W skardze kasacyjnej nie kwestionowano, że ustaleniami stanu faktycznego objęto też wykroczenia z 2004 r. i wyrok z 27 września 2005 r. Nie pozwala to sądowi kasacyjnemu na rozważania, czy nie są to okoliczności, które powinny podlegać ocenie przy opiniowaniu w wcześniejszym postępowaniu, zakończonym wydaniem licencji (26 stycznia 2006 r.). Zauważyć jednak trzeba, iż negatywna opinia w rozpoznawanym przypadku znajduje uzasadnienie w pozostałych, niewadliwych ustaleniach. Z przywołanych względów skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, co skutkuje jej oddaleniem. Wobec powyższego, działając na podstawie art. 184 powołanej na wstępie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. Wniosek o przyznanie wynagrodzenia związanego z udziałem w sprawie pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy zgodnie z art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a. podlega rozpoznaniu przez referendarza sądowego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K.