I OSK 1986/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wiśniewska, Sędziowie NSA Janina Antosiewicz - spr., Anna Łukaszewska - Macioch, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 15 października 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 1127/06 w sprawie ze skargi C. B. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [....] Nr [...] 2. zasądza od Ministra Obrony Narodowej na rzecz C. B. kwotę 435 (czterysta trzydzieści pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 1127/06 oddalił skargę C. B. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył ustalenia faktyczne oraz następującą ocenę prawną. Decyzją z dnia [...] nr [...] Dyrektor Departamentu Kadr i Szkolnictwa Wojskowego Ministerstwa Obrony Narodowej, działając na podstawie art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 1997 r. Nr 10, poz. 55 z późn. zm.) i § 137 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 grudnia 1996 r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 1997 r. Nr 7, poz. 38 z późn. zm.), wypowiedział C. B. stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej z powodu zmniejszenia stanu etatowego jednostki wojskowej i braku możliwości wyznaczenia na inne stanowisko służbowe. Decyzja powyższa została doręczona skarżącemu dnia 13 stycznia 2003 r. i uzyskała przymiot ostateczności. Wnioskiem z dnia 6 października 2005 r. C. B., reprezentowany przez radcę prawnego A. R., wystąpił do Ministra Obrony Narodowej o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] , nr [...] i powołując się na przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zarzucił jej rażące naruszenie przepisu art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy pragmatycznej. W ocenie strony błędnie uznano, że zajmowane przez C. B. stanowisko służbowe uległo likwidacji, podczas gdy stanowisko to uległo likwidacji dopiero z dniem 1 listopada 2003 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. Minister Obrony Narodowej odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...], nr [...] Dyrektora Departamentu Kadr i Szkolnictwa Wojskowego MON. Organ powołał się na to, iż rozkazem Szefa Sztabu Generalnego WP nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r. w sprawie zmian organizacyjnych w wojskowych komendach uzupełnień, WKU w R. uległa przeformowaniu w wyniku czego nastąpiło zmniejszenie jej stanu etatowego. Rozkaz ten był aktem, na mocy którego dokonano przeformowania jednostki. Nie był to akt zapowiadający przeformowanie w przyszłości i nie wydano żadnego innego aktu. Przeformowanie było procesem przekształceń na wielu płaszczyznach - organizacyjnej, personalnej, lokalowej, technicznej itd. Wydając rozkaz o przeformowaniu określono początek i koniec tego procesu. Był to akt powodujący zmniejszenie struktury organizacyjnej, co w efekcie doprowadziło do zmniejszenia stanu etatowego. Wydanie tego rozkazu stanowiło podstawę podjęcia działań personalnych zmierzających do przesunięć żołnierzy zawodowych na inne stanowiska służbowe, a w przypadku braku takich możliwości do wypowiadania żołnierzom stosunku służbowego. Skarżący znalazł się w tej grupie kadry, dla której nie udało się znaleźć stanowiska odpowiedniego do posiadanych kwalifikacji wojskowych, co było spowodowane radykalnym zmniejszeniem liczebności armii, w szczególności administracji wojskowej. Zarzut przedwczesnego wypowiedzenia organ uznał za niezasadny bowiem obowiązująca wówczas ustawa o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych przewidywała 9-miesięczny okres wypowiedzenia, a zgodnie z jej art. 79 ust. 5 termin ten biegł od pierwszego miesiąca następującego po miesiącu, w którym dokonano wypowiedzenia. W tym przypadku termin ten biegł od 1 lutego 2003 r., a upływ 9-miesięcznego terminu pokrywał się z datą faktycznego zakończenia procesu zmniejszania liczby stanowisk etatowych WKU. Decyzję powyższą utrzymał w mocy Minister w dniu [...] kwietnia 2006 r. nie podzielając zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie, iż naruszono art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy, bowiem stanowisko skarżącego uległo likwidacji dopiero 1 listopada 2003 r. W skardze do Sądu C. B., reprezentowany przez radcę prawnego A. R., wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości stawki minimalnej. Uzasadniając skargę zarzucił Ministrowi naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez rażące naruszenie art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych polegające na przyjęciu, iż w świetle przytoczonego przepisu, wbrew jego wyraźnemu brzmieniu, dopuszczalnym jest wydanie decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego żołnierzowi zawodowemu z powodu likwidacji zajmowanego przez niego stanowiska służbowego w sytuacji, kiedy stanowisko to istniało. Zarzucił również naruszenie art. 7 k.p.a., art. 32 Konstytucji RP i wszystkich zasad postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie powołując argumenty zawarte w wydanych w sprawie decyzjach. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił nadzwyczajny charakter trybu w jakim weryfikowano decyzję o wypowiedzeniu stosunku służbowego. Przesłanki stwierdzenia nieważności zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 k.p.a. i stanowią zamknięty katalog przyczyn, z powodu których stwierdza się nieważność decyzji. W przedmiotowej sprawie rozważeniu podlegała przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jednakże nie każde naruszenie prawa będzie stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji, lecz jedynie rażące naruszenie prawa. Sąd powołał się na przepisy art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 1997 r. Nr 10, poz. 55 z późn. zm.) w zw. z § 137 ust. 1 i 2 rozporządzenia MON z 19 grudnia 1996 r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 1997 r. Nr 7, poz. 38 z późn. zm.), zgodnie z którymi dokonanie wypowiedzenia stosunku służbowego przez właściwy organ wojskowy może nastąpić jeżeli jednostka wojskowa, w której żołnierz zawodowy pełni zawodową służbę wojskową, podlega rozformowaniu lub zmniejszył się jej stan etatowy, a brak jest możliwości wyznaczenia go na inne stanowisko służbowe. Na mocy rozkazu Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r. w sprawie zmian organizacyjno-etatowych w wojskowych komendach uzupełnień w jednostce wojskowej, w której skarżący pełnił zawodową służbę wojskową wprowadzono zmiany etatowe. Rozkaz ten nie był zapowiedzią przeformowania jednostki w przyszłości, nie był także aktem jedynie inicjującym to przeformowanie, lecz aktem, mocą którego dokonano przeformowania WKU w R. Sąd podzielił stanowisko, że w rozkazie tym określony został zarówno początek, jak i koniec tego procesu. Wydanie tego rozkazu stanowiło podstawę do podjęcia przez organy wojskowe działań zmierzających do przesunięć żołnierzy zawodowych na inne stanowiska służbowe, a w przypadku braku takich możliwości do wypowiedzenia żołnierzom stosunku służbowego. Zdaniem Sądu w takiej sytuacji zaistniała, zatem podstawa do zastosowania art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy pragmatycznej i wypowiedzenia skarżącemu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej. Nie doszło więc do rażącego naruszenia prawa, o ile w ogóle można tu mówić o jakimkolwiek jego naruszeniu. Sąd odmówił racji skarżącemu, że wypowiedzenie stosunku służbowego było przedwczesne, gdyż jego stanowisko służbowe w dacie wydawania przedmiotowej decyzji jeszcze istniało. Jest sprawą powszechnie wiadomą, że w Siłach Zbrojnych wykonano w ostatnich latach szereg przedsięwzięć natury organizacyjno-etatowej, wynikających m.in. z modernizacji Sił Zbrojnych, które to zamierzenia polegały przede wszystkim na rozformowaniu lub przeformowaniu szeregu związków taktycznych, oddziałów i dowództw różnego szczebla. W rezultacie zmian uległa znacznemu zmniejszeniu liczba stanowisk służbowych, wiele z nich zostało zlikwidowanych. Sprawą oczywistą jest, że w sytuacji, gdy ma dojść do zlikwidowania określonych stanowisk, organ odpowiednio wcześniej musi dokonać właściwego zagospodarowania kadry, by nie doprowadzić do przerwania jego prawidłowego funkcjonowania. W sytuacji gdy jednostka wojskowa, w której żołnierz zawodowy pełnił służbę wojskową podlegała rozformowaniu lub zmniejszył się jej stan etatowy, a brak było możliwości wyznaczenia go na inne stanowisko służbowe przepis art. 78 ust. 2 pkt 2 przedmiotowej ustawy pozwalał organowi wojskowemu na dokonanie wypowiedzenia stosunku służbowego. Prawidłowo zatem organ uznał, iż decyzja nie zawierała wad, które uzasadniałyby stwierdzenie jej nieważności. Została wydana przez właściwy organ, skierowano ją do właściwej strony postępowania, opiera się na istniejącej podstawie prawnej (przy jej wydaniu nie doszło do rażącego naruszenia prawa), nadaje się do wykonania, a jej wykonalność nie powoduje czynu zagrożonego karą, nie zawiera także wad powodujących jej nieważność z mocy przepisów prawa. Wymaga podkreślenia, że jedynie wady tkwiące w samej decyzji dają podstawę do zastosowania powyższej regulacji. Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) zw. dalej ustawą P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł C. B. reprezentowany przez radcę prawnego A. R. i zaskarżając wyrok w całości zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego - art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych przez jego błędne zastosowanie wobec skarżącego w sytuacji gdy jednostka wojskowa, w której pełnił służbę podlegała przeformowaniu, lecz stan etatowy jej zmniejszył się dopiero 1 listopada 2003 r., zaś wypowiedzenia dokonano przed datą zmniejszenia się stanu etatowego; 2) naruszenie przepisów prawa procesowego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy P.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi mimo dającego się stwierdzić naruszenia prawa przez organ, naruszenie art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 5 w zw. z art. 134 tej ustawy przez naruszenie przez Sąd zasady swobodnej oceny dowodów, która w tej sprawie była oceną formułowaną bez jakiegokolwiek udowodnienia przed sądem faktów, do których się odnosiła i które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona przytaczając treść art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. powołuje się na stanowisko, wynikające z przyjętej linii orzecznictwa NSA, iż w przypadku rozformowania wystarczyło, że proces likwidacyjny został zainicjowany i nie musiał się zakończyć na datę wypowiedzenia. Natomiast druga przesłanka - "zmniejszył się stan etatowy" (a więc już się zmniejszył na moment dokonywania wypowiedzenia) jest spełniona gdy już uległo likwidacji stanowisko służbowe i brak jest możliwości wyznaczenia żołnierza na inne stanowisko służbowe. Sąd I instancji ignorując wymóg zawarty w przepisie w zakresie drugiej przesłanki zaakceptował niezgodne z prawem działanie organu administracji usprawiedliwiając to rozumowaniem, że dla prawidłowości rozkazów personalnych jest, aby były one wydane najwcześniej z chwilą wejścia w życie rozkazu Szefa Sztabu Generalnego, a zatem od dnia 3 września 2002 r. Ocena ta nie mieści się w art. 78 ust. 2 pkt 2 poprzednio obowiązującej ustawy, bo w sprawie nie chodziło o rozformowanie jednostki (jej likwidację), lecz to aby już zmniejszył się stan etatowy choćby o jedno stanowisko. W art. 78 ust. 2 pkt 2 chodzi o zrealizowanie się (tryb dokonany) "zmniejszenia stanu etatowego". Przyzwolenie na dokonywanie wypowiedzenia zanim się zmniejszenie stanu etatowego dokona jest przyzwoleniem na działanie contra legem i rażąco narusza omawiany przepis stanowiący podstawę prawną decyzji. Wadliwość wyroku z powodu naruszenia przytoczonych w zarzucie przepisów postępowania jest konsekwencją naruszenia przez Sąd swobodnej oceny dowodów, która była oceną formułowaną bez jakiegokolwiek udowodnienia przed sądem faktów, do których się odnosiła (brak dowodów na zmniejszenie stanu WKU przed dniem 20 grudnia 2002 r. lub przed dniem 13 stycznia 2003 r., tj. datą doręczenia decyzji). Skarżący nie miał wpływu na dowody i nie był z nimi zapoznany przed Sądem I instancji albo organami administracji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Wniesiona skarga kasacyjna została oparta o obie przesłanki z art. 174 ustawy P.p.s.a. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny bada zasadność zarzutu naruszenia przepisów postępowania, ponieważ tylko po niewadliwym ustaleniu stanu faktycznego można oceniać stosowanie prawa materialnego. Podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia przepisów postępowania przez naruszenie swobodnej oceny dowodów Sąd uznał za nietrafny, ponieważ Sąd nie prowadził postępowania dowodowego, a ponadto zarzut ten został sformułowany wadliwie. Przepisy art. 106 § 5 ustawy P.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. powołane w zw. z art. 133 § 4 i art. 134 P.p.s.a. mogą mieć zastosowanie tylko wówczas gdy zostanie powołany jako naruszony przepis art. 106 § 3 ustawy P.p.s.a. Skarga kasacyjna zarzutu takiego nie podnosi, Sąd odwoławczy nie jest natomiast uprawniony do dokonywania korekty postawionych zarzutów lub ich uzupełnienia, lecz będąc związanym granicami skargi kasacyjnej dokonuje badania ich zasadności. Podkreślenia wymaga także to, że strona nie wnosiła o przeprowadzenie dowodów i Sąd nie zajmował stanowiska w tym przedmiocie. Jako trafny uznał Naczelny Sąd Administracyjny zarzut naruszenia prawa materialnego. Kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja dotyczyła postępowania nadzorczego prowadzonego w odniesieniu do decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego żołnierza zawodowego. Zasadnie Sąd podniósł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że przedmiotem postępowania jest tylko ustalenie wad tkwiących w decyzji a określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W tej sprawie zarzut strony odnosił się do nieuwzględnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. rażącego naruszenia prawa. Podstawę wydania weryfikowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji stanowił przepis art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 1997 r. Nr 10, poz. 55 z późn. zm.) zw. dalej ustawą z dnia 30 czerwca 1970 r. Przewidywał on możliwość wypowiedzenia przez organ stosunku służbowego, jeżeli jednostka wojskowa, w której żołnierz zawodowy pełni służbę wojskową podlega rozformowaniu lub zmniejszył się jej stan etatowy, a brak jest możliwości wyznaczenia go na inne stanowisko służbowe. W tej sprawie przedmiotem oceny organu, a następnie WSA, było więc to, czy decyzja z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...] nie naruszała rażąco prawa. Uwzględnić nadto należało wynikający z doktryny i orzecznictwa dorobek w tej materii, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Taki przypadek zachodzi w przedmiotowej sprawie. Przepis art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. przewiduje dwie sytuacje, w których właściwy organ może wypowiedzieć żołnierzowi zawodowemu stosunek służby. Pierwsza zachodzi gdy jednostka wojskowa "podlega rozformowaniu", druga gdy "zmniejszył się jej stan etatowy". Ustawodawca w sposób wyraźny odróżnił obie sytuacje używając w pierwszym przypadku czasu teraźniejszego i czasownika niedokonanego, zaś w drugim czasu przeszłego i trybu dokonanego. Nie budzi także wątpliwości znaczenie użytego przez ustawodawcę określenia "podlega rozformowaniu", co w języku polskim oznacza likwidację. Wg Słownika języka polskiego PWN, Warszawa 1979, s. 971 rozformować to "spowodować rozwiązanie, likwidację jednostki wojskowej lub podzielenie jej na inne jednostki". Powyższe rozumienie tego przepisu przyjęte zostało w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, działającego jako Sąd jednoinstancyjny oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, orzekającego jako sąd odwoławczy (np. wyrok z dnia 23 września 2004 r. sygn. akt OSK 397/04 i z dnia 5 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 587/05). Rozformowanie, jako proces trwający w czasie, stwarzał więc możliwość wcześniejszego wypowiedzenia stosunku służbowego, co mogło nastąpić zaraz po czasie poddania jednostki w stan likwidacji. Użycie w drugim członie przepisu czasu przeszłego i czasownika dokonanego ("zmniejszył się") oznacza, że w dacie wypowiedzenia stan ten musi już zaistnieć, a zatem jednostka winna mieć w tym czasie zmniejszony stan etatowy, co przy braku możliwości wyznaczenia żołnierza na inne stanowisko uniemożliwia trwanie stosunku służbowego. Dopiero więc od daty, gdy nastąpiło zmniejszenie stanu etatowego, może biec termin wypowiedzenia, o którym stanowi art. 79 ust. 5 powołanej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął za prawidłowe ustalenie, wynikające z decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r., iż wypowiedzenie nastąpiło z powodu zmniejszenia się stanu etatowego jednostki wojskowej i braku możliwości wyznaczenia na inne stanowisko. Odpowiada to zresztą treści decyzji nr [...]. W tej sytuacji wadliwie dokonano wypowiedzenia stosunku służbowego C. B. już w dniu [...] grudnia 2002 r., skoro stan etatowy WKU zmniejszał się dopiero z dniem 1 listopada 2003 r. (przyznaje to organ). Błędnie organ wcześniejsze wypowiedzenie stosunku służbowego wiąże z treścią rozkazu o przeformowaniu, co z oczywistych względów nie odpowiada ustawowemu pojęciu "rozformowania". W znaczeniu językowym przeformować oznacza to samo co przeobrazić, przekształcić, uformować na nowo. Organ używając określenia "przeformować", nieznanego tej normie, nadał mu znaczenie takie jak użyty w ustawie zwrot "podlega rozformowaniu". Błąd ten powtórzył Sąd I instancji dopatrując się w zmniejszeniu stanu etatowego jednostki wieloetapowego procesu równoznacznego z rozformowaniem. Podkreślić należy, iż do odczytania treści art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy nie było konieczne stosowanie skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych, lecz wystarczyło ustalenie jego znaczenia przy zastosowaniu zasad obowiązujących w języku polskim i uwzględnienie znaczenia użytych w ustawie słów w naturalnym języku polskim. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego podzielając wadliwe stanowisko organu co do terminu, w którym można było dokonać wypowiedzenia i na podstawie art. 188 ustawy P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok. Rozpoznając zaś skargę Sąd odwoławczy obie decyzje Ministra wydane w trybie nadzorczym uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ powołanej ustawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ winien z urzędu uwzględnić obecny stan prawny wynikający ze zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej i rozważyć zastosowanie w tej sprawie przepisu art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o przepisy art. 200, art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 ustawy P.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c/ i pkt 2 lit. a/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 202 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.) uznając zasądzoną kwotę 420 zł z tytułu kosztów zastępstwa procesowego za współmierną do udziału pełnomocnika w sprawie w obu instancjach, zaś kwotę 15 zł z tytułu uiszczonej opłaty skarbowej.