V SA/Wa 1387/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Sędzia WSA - Izabella Janson, Asesor WSA - Piotr Kraczowski, Protokolant - Robert Żukowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2007 r. sprawy ze skargi S. U. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] lutego 2007 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia w części należnosci z tytułu nienależnie pobranego świadczenia 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...], 2. stwierdza, że decyzje których nieważność stwierdzono nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Pismem z dnia 28 października 2005 r. S. U. wniosła o umorzenie należności z tytułu nienależnie pobranej emerytury rolnej. Wyjaśniła, iż kwota pobieranej emerytury nie wystarcza na wykupienie lekarstw. Zaznaczyła, iż jest osobą ciężką chorą, której stan zdrowia stale się pogarsza. Podkreśliła, iż znajduje się w krytycznej sytuacji finansowej. Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (określany dalej jako "Prezes Kasy") odmówił umorzenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia w wysokości 10.922,45 zł. W uzasadnieniu Prezes Kasy wskazał, iż wnioskodawczyni posiada dochody umożliwiające zwrot nienależnie pobranego świadczenia. Rozpoznając sprawę w następstwie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Kasy decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2006 r. Powyższą decyzję S. U. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 20 września 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 1539/06 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd wskazał na wadliwość uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezes Kasy decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] odmówił umorzenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia. W uzasadnieniu Prezes Kasy, powołując się na art. 41a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 ze zm.); dalej: "u.u.s.r.", określający warunki umorzenia należności Kasy z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, wyjaśnił, iż sytuacja materialna skarżącej nie przemawia za umorzeniem nadpłaty. Wskazano, iż skarżąca wraz z mężem posiadają stałe źródła dochodu, którymi są emerytury: rolnicza i pracownicza. Łączny dochód z tych tytułów wynosi 1.583,06 zł netto miesięcznie. Prezes Kasy wyjaśnił, iż wprawdzie stan zdrowia wnioskodawczyni wymaga systematycznego leczenia, niemniej z przedłożonej dokumentacji nie wynika jednoznacznie jakie wydatki ponosi ona na leczenie. Rozpoznając sprawę w następstwie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Kasy decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] zmienił decyzję z dnia [...] stycznia 2007 r. w ten sposób, że umorzył 30% nienależnie pobranego świadczenia tj. kwotę 3.277 zł. W uzasadnieniu wskazano, iż sytuacja materialna skarżącej przemawia za częściowym umorzeniem nadpłaty. Wyjaśniono, iż w dniu [...] stycznia 2007 r. zmarła córka skarżącej, która pozostawiła pięcioro wnucząt. W związku z tym - zgodnie z oświadczeniem wnioskodawczyni - zaistniała konieczność udzielenia zięciowi pomocy finansowej w utrzymaniu wnuków. Ponadto, wskazano, iż skarżąca pomaga córce w opłacaniu wszystkich rachunków, albowiem córka cierpi na padaczkę i swoje świadczenie rentowe przeznacza na zakup leków dla siebie. W skardze na powyższą decyzję S. U. wniosła o umorzenie w całości kwoty nienależnie pobranego świadczenia. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż jej stan zdrowia stale się pogarsza, co powoduje konieczność zapewnienia całodobowej opieki. W odpowiedzi na skargę Prezes Kasy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek podejmując rozstrzygnięcie Sąd uwzględnił okoliczności, które nie zostały w niej podniesione. Możliwość taką stwarza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które nie zostały w niej podniesione. Ponadto, Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, o czym stanowi art. 135 p.p.s.a. Dokonując na tej podstawie oceny decyzji Prezesa Kasy z dnia [...] stycznia 2007 r. Sąd uznał, że decyzja ta obarczona jest wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności. Ocenę taką Sąd sformułował mając na względzie stan faktyczny i prawny, jaki towarzyszył decyzji w dacie jej podjęcia. Zdaniem Sądu, decyzja z dnia [...] stycznia 2007 r. została wydana przez Prezesa Kasy z naruszeniem przepisów o właściwości instancyjnej, przez co wypełnia przesłankę stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; powoływanej dalej jako "k.p.a."). Wyrokiem z dnia 20 września 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 1539/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Prezesa Kasy z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezesa Kasy z dnia [...] marca 2006 r. w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranego świadczenia. Należy zauważyć, iż zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 10 u.u.s.r. Prezes Kasy, jako centralny organ administracji rządowej (art. 2 ust. 2 u.u.s.r.) wydaje decyzje w sprawach, o których mowa w art. 41a i 55 tej ustawy. W myśl art. 41a ust. 1 pkt 2 u.u.s.r. Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może umorzyć należności Kasy z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części. W sprawach nieuregulowanych w u.u.s.r. stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.s.u.s."), o czym stanowi art. 52 u.u.s.r. Natomiast według art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Analogiczne unormowanie zawiera także art. 180 § 1 k.p.a. stanowiący, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy tego Kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. W rezultacie stwierdzić należy, że do decyzji Prezesa Kasy w sprawach umarzania należności Kasy z tytułu nienależnie pobranych świadczeń ma zastosowanie art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek ten różni się od odwołania tym, że nie ma on konstrukcji względnie dewolutywnej, gdyż do jego istoty należy przede wszystkim to, że jest rozpatrywany przez ten sam organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Należy podkreślić, iż w orzecznictwie i doktrynie istnieją wystarczająco silne przesłanki do przyjęcia, że wniosek strony przewidziany w art. 127 § 3 k.p.a. uruchamia tok instancji w znaczeniu procesowym, który nie musi być zbudowany na hierarchicznej strukturze organów administracji publicznej. W takiej sytuacji sprawa jest drugi raz rozpoznawana z odpowiednim stosowaniem przepisów dotyczących odwołań od decyzji, oczywiście z pominięciem przepisów ściśle powiązanych z procedowaniem w systemie nadrzędności organu wyższego stopnia nad niższym, oraz z wykorzystaniem wprost lub z nieodzowną modyfikacją innych przepisów postępowania odwoławczego (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007 r.). W stosunku do wniosku zastosowanie zatem znajduje między innymi wymóg dochowania 14-dniowego terminu na jego złożenie (art. 129 § 2 k.p.a.), a postępowanie wszczęte tym wnioskiem kończy się rozstrzygnięciem - sposobem załatwienia sprawy - przewidzianym w art. 138 § 1 k.p.a., który to przepis stosuje się wprost (por. wyroki NSA z dnia 17.11.2000 r., sygn. akt I SA 1543/99, LEX nr 57182 i z dnia 27.11.2001 r., sygn. akt I SA 1011/00, LEX nr 81760). Powyższe oznacza, że po uchyleniu przez Sąd decyzji Prezesa Kasy z dnia [...] kwietnia 2006 r., organem uprawnionym do wydania decyzji na skutek rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] marca 2006 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy jest Prezes Kasy, zgodnie z posiadaną właściwością instancyjną, rozumianą jako zdolność prawna organu do przeprowadzenia weryfikacji decyzji w drodze administracyjnej. Zaznaczyć przy tym jednak należy, iż organ wydający decyzję na skutek prawidłowo złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje tylko i wyłącznie takie rozstrzygnięcia, które zostały przewidziane w art. 138 § 1 k.p.a. W tym kontekście należy wskazać, iż sentencja decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. została zredagowana w sposób analogiczny, jak w przypadku decyzji Prezesa Kasy z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], od której skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, czyli tak jak czyni to organ pierwszoinstancyjny. W tej sytuacji nie mogło być wątpliwe, że ponownego rozpatrzenia sprawy dokonał Prezes Kasy orzekając bezpośrednio w sposób merytoryczny, tj. odmawiając umorzenia określonych należności. O pierwszoinstancyjnym charakterze decyzji Prezesa Kasy z dnia [...] marca 2006 r., świadczy również i to, że w pouczeniu jej wskazano na możliwość złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do organu wydającego decyzję. W odpowiedzi na skargę dodatkowo wyjaśniono, iż Prezes Kasy decyzją z [...] stycznia 2007 r. odmówił wnioskodawczyni umorzenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia dysponując materiałem dowodowym zebranym w toku postępowania przeprowadzonego ponownie po uchyleniu przez Sąd decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. Wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości jest przesłanką stwierdzenia nieważności takiej decyzji, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W niniejszej sprawie wadą określoną w tym przepisie dotknięta była tylko decyzja Prezesa Kasy z dnia [...] stycznia 2007 r. Należało jednak stwierdzić również nieważność zaskarżonej decyzji Prezesa Zakładu z dnia [...] lutego 2007 r., gdyż decyzja organu odwoławczego została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) z uwagi na nieuchylenie decyzji wydanej w pierwszej instancji z naruszeniem przepisów o właściwości. Już tylko na marginesie zauważyć trzeba, iż zawarte w decyzji organu odwoławczego z dnia [...] lutego 2007 r. rozstrzygnięcie "zmieniam decyzję z dnia [...] stycznia 2007 r. w ten sposób, że umarzam kwotę 3.277,00 zł" nie odpowiada dyspozycji art. 138 k.p.a. W przypadku bowiem gdy organ II instancji nie podziela stanowiska wyrażonego w decyzji wydanej w I instancji, wydaje decyzję uchylającą decyzję organu pierwszej instancji w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. Podkreślić przy tym należy, iż powołany w podstawie prawnej przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. dotyczy rozstrzygnięcia, w którym organ odwoławczy utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. W związku z powyższym, rozstrzygnięcie podjęte przez Prezesa Kasy pozostaje również w sprzeczności z przywołaną w decyzji podstawą prawną. Wykazane wady powołanych decyzji sprawiają, że przedwczesnym byłoby rozpatrywanie przez Sąd zarzutów podniesionych w skardze. Stwierdzenie nieważności decyzji nie oznacza przy tym, że wniosek skarżącej o umorzenie w całości należności Kasy z tytułu nienależnie pobranych świadczeń uznano za zasadny. Kwestia ta stanie się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym przez Prezesa Kasy, stosownie do wytycznych Sądu zawartych w wyroku z dnia 20 września 2006 r. Jednocześnie kierując się treścią art. 141 § 4 p.p.s.a., który stanowi, że jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie wyroku powinno także zawierać wskazania co do dalszego postępowania, poza wyżej już przedstawionym stanowiskiem, Sąd zwraca uwagę na konieczność przestrzegania zasad ogólnych prowadzenia postępowania administracyjnego. Zasady te wymagają od organu między innymi ustosunkowania się do wszystkich podnoszonych przez skarżącą okoliczności dotyczących istoty sprawy. Pełne przedstawienie toku rozumowania organu wydającego decyzję powinno być zawarte w uzasadnieniu decyzji zgodnym z art. 107 § 3 k.p.a. i realizującym zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. Uchybienia w tym zakresie - zależnie od ich stopnia - mogą skutkować nawet uchyleniem decyzji obarczonej taką wadą, zwłaszcza, gdy decyzja ma charakter uznaniowy, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszym przypadku. Organ orzekający, kierując się regułami postępowania wskazanymi w art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ma obowiązek rozpatrzyć i ocenić całokształt zebranego materiału dowodowego, zwłaszcza w kontekście przesłanek umorzenia ujętych w art. 41a ust. 1 pkt 2 u.u.s.r., na które powołuje się skarżąca. Przed wydaniem decyzji Prezes Kasy powinien również, respektując postanowienia zawarte w art. 10 § 1 k.p.a., umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, realizując w ten sposób jej prawo do czynnego udziału w postępowaniu i dając tym samym możliwość zajęcia końcowego stanowiska w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, a rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku, o czym stanowi art. 152 p.p.s.a. Uwzględniając przedstawiony stan faktyczny i prawny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Zakres w jakim decyzje, których nieważność stwierdzono nie mogą być wykonane określono w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a.