II GSK 262/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędziowie NSA Janusz Drachal Józef Waksmundzki Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "S." Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 15 października 2007 r. sygn. akt V SA/Wa 1412/07 w sprawie ze skargi "S." Spółki z o.o. w W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...], znak: [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z 15 października 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 1412/07, wydanym w sprawie ze skargi S. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...], znak [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, oddalono skargę. Sąd I instancji ustalił następujący stan faktyczny sprawy: Pismem z [...] września 2006 r. S. Sp. z o.o. w W., zwana dalej "skarżącą", złożyła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) wniosek o umorzenie w części należności z tytułu składek w kwocie 4.716.500 zł, w tym kwoty głównej w wysokości 3.001.200 zł i odsetek w wysokości 1.715.300 zł, oraz o wyrażenie zgody na spłatę pozostałego zadłużenia, to jest 2.530.200 zł, w 12 równych miesięcznych ratach począwszy od stycznia 2007 r. Ostateczną decyzją Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...], znak [...] utrzymano w mocy wcześniejszą decyzję tego organu z dnia [...] listopada 2006 r., w której odmówiono umorzenia należności z tytułu: 1. składek na ubezpieczenia społeczne w części finansowanej przez płatnika za okres 05/2002 - 0,8/2006, w łącznej kwocie 3.653.066,76 zł, w tym z tytułu: 2.754.614,56 zł (składki); 898.241 zł (odsetki); 211,20 zł (koszty upomnienia), 2. kosztów upomnienia powstałych w związku z ubezpieczeniem zdrowotnym za okres 07/2002 - 0,5/2006 w kwocie 96,80 zł, 3. składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres 12/2002 - 8/2006, w łącznej kwocie 369,597,73 zł, w tym z tytułu: 296.784,93 zł (składki); 72.672 zł (odsetki); 140,80 zł (koszty upomnienia). Decyzja została wydana na podstawie przepisów art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1 - 3 i art. 25 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.). Stosownie do przepisu art. 83 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy ZUS wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek. Zgodnie z art. 28 ustawy należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4 (ust. 1). Należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a (ust. 2). Całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie (ust. 3 pkt 1); sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze (ust. 3 pkt 2); nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (ust. 3 pkt 3); nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym (ust. 3 pkt 4); wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym (ust. 3 pkt 4a), naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję (ust. 3 pkt 5); jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (ust. 3 pkt 6). Natomiast w świetle art. 25 ustawy należności z tytułu składek są wyłączone z postępowania układowego, określonego w ustawie z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3 (ust. 1); ZUS może wyrazić zgodę na objęcie układem należności z tytułu składek finansowane przez płatnika składek (ust. 2); Spłata należności z tytułu składek, które zostały objęte układem, może polegać wyłącznie na rozłożeniu na raty. Rozłożenie na raty odbywa się na zasadach określonych w przepisach, o których mowa w ust. 1 (ust. 3). W odniesieniu do skarżącej, według ustaleń Prezesa ZUS, nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności należności, o której mowa w art. 28 ust. 1 - 3 ustawy. Jak podkreślił organ, powołując się w szczególności na przepis art. 28 ust. 3 pkt 3, umorzenie należności jest dopuszczalne wówczas, gdy nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności. Taka zaś sytuacja nie zachodzi w sprawie, gdyż skarżąca prowadzi działalność gospodarczą i dysponuje majątkiem, który w części pozwala na zaspokojenie należności stanowiących przedmiot wniosku o ich umorzenie. Ponadto prowadzone względem skarżącej postępowanie egzekucyjne jest skuteczne, gdyż na konto ZUS wpływają kwoty zadłużenia. Również upadłość z możliwością zawarcia układu, ogłoszona postanowieniem Sądu Rejonowego dla W.-P. P. VII z dnia 24 października 2006 r., sygn. akt VII GU 140/06, nie uzasadnia uwzględnienia wniosku skarżącej o umorzenie składek. Na przeszkodzie stoją przepisy art. 25, 28, 29 i 30 ustawy, w szczególności w zakresie odnoszącym się do składek finansowanych przez samych ubezpieczonych, które nie mogą być umarzane, jak i rozkładane na raty. Od powyższej decyzji, zarzucając naruszenie przepisów art. 28 ust. 1 i art. 25 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W.. Jak podnosiła powołane przepisy mają dyspozytywny charakter. Natomiast zgoda ZUS na objęcie omawianych składek postępowaniem układowym daje skarżącej szansę na dojście do stanu normalnego funkcjonowania oraz w lepszym stopniu zaspokaja roszczenia wierzycieli niż w przypadku ogłoszenia upadłości. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 15 października 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 1412/07 oddalono skargę. Według ustaleń Sądu I instancji, podzielającego stanowisko Prezesa ZUS, w sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek wymienionych w przepisach art. 28 powołanej ustawy, która uzasadniałaby uznanie całkowitej nieściągalności omawianych składek. W szczególności skarżąca nadal prowadzi działalność gospodarczą, osiągając stosowne dochody. Posiada również majątek w postaci urządzeń biurowych, samochodów osobowych oraz pawilonów wielofunkcyjnych, z którego to majątku możliwe jest przynajmniej częściowe zaspokojenie należności z tytułu składek. Ponadto, jak podkreślił Sąd I instancji, przepis art. 28 ust. 2 cytowanej ustawy, oparty jest na konstrukcji tzw. uznania administracyjnego, zaś Prezes ZUS nie naruszył prawa odmawiając uwzględnienia wniosku skarżącej o umorzenie składek. W skardze kasacyjnej od wyroku Sądu I instancji pełnomocnik procesowy skarżącej w pierwszej kolejności zarzuca naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 28 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Jak zarzuca, Sąd I instancji nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i podzielił stanowisko organu, że co do spłaty wierzytelności przypadającej ZUS nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności. Ponadto skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przepisów postępowania. Dotyczy to przepisów art. 7 i 11 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej p.p.s.a., gdyż w razie likwidacji przedsiębiorstwa skarżącej w wyniku upadłości dojdzie do pokrycia wierzytelności z tytułu składek w wysokości nie większej niż 1,64%, podczas gdy postępowanie układowe, na co nie wyraził zgody Prezes ZUS, stwarza w tej mierze lepsze możliwości i jest także korzystniejsze i dla pozostałych wierzycieli. Skarga kasacyjna wnosi o: stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz z powołaniem się na art. 135 p.p.s.a. także poprzedzającej decyzji z dnia [...] listopada 2006 r., a w przypadku braku ku temu podstaw, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, z powołaniem się na piśmiennictwo i orzecznictwo, skoncentrowano się na konstrukcji uznania administracyjnego, któremu podlega decyzja Prezesa ZUS w przedmiocie umorzenia składek. Zdaniem skargi kasacyjnej istniały, w świetle art. 28 ust. 1 powołanej ustawy, materialne przesłanki dla umorzenia należności z tytułu składek. Zatem, Sąd I instancji naruszył prawo, odmawiając uwzględnienia przez Prezesa ZUS wniosku skarżącej o umorzenie składek, skoro za jego uwzględnieniem przemawiał interes społeczny, słuszny interes skarżącej i jej wierzycieli. Nie uwzględniając tych wniosków i argumentów podnoszonych przez skarżącą Sąd I instancji naruszył także przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. Skarżąca powołała się na okoliczności, które spowodowały jej stan upadłości, a leżące po stronie jedynego wspólnika, a mianowicie m.in. przejęcie w trybie art. 231 k.p. 887 pracowników. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to jego związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł okoliczności, które mogłyby wskazywać na nieważność postępowania przed Sądem I instancji w świetle przepisów art. 183 § 2 p.p.s.a. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w wyroku Sądu I instancji zarzucanych w skardze kasacyjnej naruszeń przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W szczególności w skardze kasacyjnej nie podważono istotnego dla dopuszczalności umorzenia składek, w trybie art. 28 ust. 1 cytowanej ustawy, ustalenia dokonanego przez Sąd I instancji, a dotyczącego braku przesłanki całkowitej nieściągalności składek w świetle przepisów art. 28 ust. 2 i 3 omawianej ustawy. Mianowicie, Sąd I instancji ustalił, a czego nie zakwestionowała skarga kasacyjna, iż skarżąca nadal prowadzi działalność gospodarczą, osiągając stosowne dochody. Posiada też majątek w postaci urządzeń biurowych, samochodów osobowych oraz pawilonów wielofunkcyjnych, z którego to majątku możliwe jest przynajmniej częściowe zaspokojenie należności z tytułu składek. Ponadto wpływają na rachunek ZUS zaległe należności. Jak już wskazano wspomniane wyżej okoliczności faktyczne Sądu I instancji, podważające stanowisko skarżącej co do zaistnienia wymaganej przesłanki całkowitej nieściągalności należności ZUS z tytułu składek, nie zostały podważone w skardze kasacyjnej, a wręcz przyznane. Odnosi się to w szczególności do prowadzenia przez skarżącą działalności gospodarczej, a co jest przeszkodą dla uznania faktu całkowitej nieściągalności omawianych należności (art. 28 ust. 3 pkt 3 ustawy). Przemawia za tym logika skargi. I tak, w świetle stanowiska zajętego w skardze kasacyjnej, gdyby doszło do likwidacji przedsiębiorstwa skarżącej w wyniku upadłości, zamiast układu z wierzycielami, co proponowała skarżąca, a co zakłada prowadzenie działalności gospodarczej, wówczas należności z tytułu składek zostałyby pokryte w wysokości 1,64%, podczas gdy postępowanie układowe stwarzało lepsze możliwości pokrycia wspomnianych należności i było korzystne dla skarżącej i jej wierzycieli. Tym samym przyznane jest przez skarżącą istnienie majątku, pozwalającego choćby w części pokryć składki, a jest to przeszkodą dla wydania decyzji w przedmiocie umorzenia składek, stosownie do przepisu art. 28 powołanej ustawy. Przepis art. 28 ust. 2 ustawy, jak to wyżej wskazano, wymaga bowiem, aby zaistniała całkowita nieściągalność składek, co w sprawie nie ma miejsca. Skarga kasacyjna, milcząco zakłada istnienie ustawowej przeszkody dla umorzenia składek, o której wyżej mowa, mimo to wysuwa argumenty natury celowościowej, które przemawiają za umorzeniem składek, dopatrując się w nieuwzględnieniu wniosku skarżącej naruszenia m.in. przepisu art. 7 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji powyższych przepisów jest bezpodstawny. W świetle przepisu art. 7 k.p.a. organ administracji publicznej stoi na straży praworządności. Natomiast naruszeniem praworządności byłoby wydanie przez Prezesa ZUS decyzji w przedmiocie umorzenia składek członkowskich w sytuacji braku po stronie skarżącej całkowitej nieściągalności tych składek, a więc z naruszeniem przepisów art. 28 ust. 2 i 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Nietrafne są także rozważania i zarzuty skargi kasacyjnej, które odwołują się do konstrukcji tzw. uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne jest instytucją funkcjonującą na gruncie postępowania administracyjnego. Jednakże warunkiem wstępnym dla dopuszczalności wydania decyzji w trybie tzw. uznania administracyjnego jest zaistnienie przesłanek materialno-prawnych, wyznaczających granice dla wydania decyzji uwzględniającej wniosek strony. Skarga kasacyjna, o czym była już mowa, nie podważyła istotnego ustalenia Sądu I instancji, jakim był brak całkowitej nieściągalności składek, stanowiący przeszkodę dla wydania decyzji o umorzeniu składek, w świetle przepisów art. 28 ust. 2 i 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Tej ustawowej przeszkody nie można obejść, jak to usiłuje czynić skarga kasacyjna, poprzez odwołanie się do konstrukcji tzw. uznania administracyjnego, skoro wydanie takiej decyzji naruszałoby wskazane wyżej przepisy prawa materialnego. Z powyższych względów Sąd I instancji nie naruszył zarzucanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. Nie podlega także uwzględnieniu podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, jakim jest przepis art. 28 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie podciągnięto pod hipotezę określonej normy prawnej. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być jednakże dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, pod redakcją Tadeusza Wosia, Warszawa 2005, str. 540-541). Taka zaś sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut nie jest zarzutem naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie, lecz w swej istocie zarzutem naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), polegającym na wadliwym ustaleniu przez Sąd I instancji stanu faktycznego, poprzez uznanie, iż w sprawie nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności zaległych składek. Zarzut ten jest zresztą nietrafny, o czym wcześniej była już mowa. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, jako nie mająca usprawiedliwionych podstaw (art. 184 p.p.s.a.).