II OSK 94/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Borkowska /spr./ Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia NSA Marek Gorski Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1565/07 w sprawie ze skargi J. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 15 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1565/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji podał, że postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r., Nr [...] Burmistrz Miasta Konstancin-Jeziorna z urzędu zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wraz z przyłączami oraz budowie tymczasowego szczelnego zbiornika na nieczystości płynne na terenie działki o nr ew. [...] o powierzchni 841 m2 do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ stwierdził, że działka objęta wnioskiem o wydanie decyzji znajduje się na terenie strefy B ochrony uzdrowiskowej i nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W myśl art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz.U. Nr 167, poz. 1399 ze zm.), gmina, która uzyskała status uzdrowiska lub obszaru ochrony uzdrowiskowej, sporządza i uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w terminie dwóch lat od uzyskania statusu, o którym mowa. W sprawie istnieje zatem konieczność zawieszenia postępowania do czasu uchwalenia planu. Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2007 r. utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Miasta Konstancin-Jeziorna dnia [...] kwietnia 2007 r. J. B. złożył skargę do sądu administracyjnego, podnosząc, że obowiązek sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie dotyczy gmin, które przed wejściem w życie ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych posiadały już status gmin uzdrowiskowych. Gmina Konstancin-Jeziorna taki status już posiadała. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, stwierdzając, że w myśl art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Twierdzenie skarżącego, że obowiązek sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie dotyczy gmin, które przed wejściem w życie ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. posiadały status uzdrowiska, nie znajduje w ocenie Sądu pierwszej instancji żadnego uzasadnienia. Okoliczność, że gmina w sposób uproszczony uzyskuje status uzdrowiska w rozumieniu powyższej ustawy, nie oznacza, iż jest ona zwolniona od obowiązku sporządzenia planu miejscowego. Od powyższego wyroku J. B. złożył skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2007 r. wraz z poprzedzającym go postanowieniem organu pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Skarżący wniósł nadto o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną interpretację art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, poprzez uznanie, iż obowiązek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczy również uzdrowisk utworzonych na gruncie przepisów obowiązujących przed wejściem w życie tej ustawy oraz że znajduje zastosowanie w tym zakresie dwuletni termin do sporządzenia tego planu liczony od dnia wejście w życie ww. ustawy, tj. od dnia 2 października 2005 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że z regulacji art. 38 ust. 2 powyższej ustawy nie wynika czy obowiązek uchwalenia planu dotyczy tylko nowo powstałych uzdrowisk, czy również uzdrowisk już istniejących w dacie wejścia w życie ustawy. Z art. 59 ust. 2 i 3 ustawy wynika natomiast, że o ile nakłada się na już istniejące uzdrowiska obowiązek sporządzenia operatu środowiskowego oraz statutu, zakreślając w tej mierze stosowny termin, to już brak jest analogicznej regulacji w odniesieniu do wymogu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dokonana zatem w sprawie wykładnia art. 38 ust. 2 ustawy przeczy nie tylko zasadom wykładni literalnej, strukturalnej i celowościowej, ale podważa też założenie, że ustawodawca działa w sposób racjonalny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie wobec niestwierdzenia określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w zakreślonych w skardze granicach. W myśl art. 174 cyt. wyżej ustawy skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch podstawach: naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszeniu przepisów postępowania, o ile uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na zarzucie naruszenia prawa materialnego sprowadzającym się do błędnej wykładni art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz.U. Nr 167, poz. 1399). Zarzucając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie błędną interpretację wymienionego wyżej przepisu autor skargi kasacyjnej wskazał, że polegała ona na uznaniu, iż obowiązek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wynikający z treści tego przepisu, dotyczy również uzdrowisk utworzonych na gruncie przepisów obowiązujących przed wejściem w życie ustawy z dnia 28 lipca 2005 r., a dwuletni termin do sporządzenia tego planu wskazany w tym przepisie biegnie od dnia wejścia w życie wymienionej wyżej ustawy, tj. od dnia 2 października 2005 r. Przystępując do oceny zasadności przedstawionego wyżej, jedynego zarzutu skargi kasacyjnej, przede wszystkim należy przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię polega na mylnym zrozumieniu treści zastosowanego przepisu a więc wadliwej interpretacji treści normy prawnej wynikającej z danego przepisu. Tego rodzaju zarzutu nie można postawić Sądowi I instancji. Stosownie do brzmienia art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej (...) "Gmina, która uzyskała status uzdrowiska lub status obszaru ochrony uzdrowiskowej sporządza i uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na zasadach określonych w odrębnych przepisach, w terminie 2 lat od dnia uzyskania statusu". W przepisie tym zatem ustanowiony został dla gmin, które uzyskały status uzdrowiska, obowiązek sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z kolei z treści art. 59 cytowanej ustawy wynika, że "Obszary uznane za uzdrowiska na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów stają się uzdrowiskami w rozumieniu niniejszej ustawy (...)". Jednoznaczne brzmienie cytowanego wyżej przepisu wskazuje, że tereny, które zostały uznane za uzdrowiska w oparciu o poprzednio obowiązujące przepisy uzyskały status uzdrowiska w rozumieniu ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej sformułowanie "stają się" nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Wskazuje ono, iż obszar uznany dotychczas za uzdrowisko pozostaje uzdrowiskiem w rozumieniu nowej ustawy. Stąd też podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że skoro gmina Konstancin-Jeziorna była uzdrowiskiem i w związku z brzmieniem art. 59 ust. 1 cyt. ustawy uzyskała status uzdrowiska, w rozumieniu ustawy z dnia 28 lipca 2005 r., podlega ona przepisom ww. ustawy i wynikającym z tych przepisów obowiązkom. Literalne brzmienie art. 38 ust. 2 cyt. ustawy nie nasuwa żadnych wątpliwości, że obowiązek sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczy wszystkich gmin, które w rozumieniu tej ustawy posiadają status uzdrowiska, a więc zarówno tych, które uzyskały go przed wejściem w życie ustawy jak i później. Trafnie też Sąd I instancji wywiódł, że skoro gmina, która była gminą uzdrowiskową według przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o uzdrowiskach (...) staje się, z mocy prawa (art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym...), gminą uzdrowiskową, w rozumieniu ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym to dwuletni termin do uchwalenia planu miejscowego rozpoczyna swój bieg od wejścia w życie tej ustawy, tj. od dnia 2 października 2005 r. Z wymienionych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i na zasadzie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.