III SA/Wa 1155/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Nasierowska, Sędziowie Sędzia WSA Lidia Ciechomska-Florek, Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek (spr.), Protokolant Urszula Hoduń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2007 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia "[...]" kwietnia 2007 r. nr "[...]" w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) stwierdza, że uchylone postanowienie nie może być wykonane w całości, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz A. K. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r. wydanym na podstawie art. 127 w związku z art. 17 pkt 1 i art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071, z późn. zm.), dalej powoływana jako "K.p.a." oraz art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1592, z późn. zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło niedopuszczalność odwołania A. K. od uchwały nr [...] Rady Powiatu P. z dnia [...] stycznia 2006 r., uznającej skargę A. K. na Starostę Powiatu P. za bezzasadną i odmawiającej jej uwzględnienia. 2. Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, iż skarżący w dniu [...] listopada 2005 r. złożył w Starostwie Powiatowym w P. wniosek o zwrot kwoty 425 zł (czterysta dwadzieścia pięć złotych) uznając, że jest to nadpłata opłaty wniesionej [...] listopada 2004 r. do urzędu komunikacji za wydanie karty pojazdu. W dniu [...] listopada 2005 r. Naczelnik Wydziału Komunikacji Starostwa Powiatowego w P. wskazał skarżącemu podstawę prawną pobrania opłaty z tytułu wydania karty pojazdu, stwierdził brak podstaw do zwrotu zapłaconej kwoty oraz poinformował, że jej pobranie nie jest decyzją od której przysługuje odwołanie. Skarżący uznał powołane pismo za decyzję administracyjną i za pośrednictwem Naczelnika Wydziału Komunikacji złożył skargę na pismo z [...] listopada 2005 r. kierując je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W dniu [...] grudnia 2005 r. do skarżącego skierowano następne pismo, w którym wyjaśniono, że droga administracyjna w sprawie wniosku o zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu jest niedopuszczalna z powodu braku podstaw prawnych do działania organu. Stwierdzono, że skarżący powinien dochodzić zwrotu tej opłaty w trybie procedury cywilnej. Po otrzymaniu tej korespondencji skarżący wniósł do Wojewody Mazowieckiego skargę na Starostę Powiatu P. Pismem z dnia [...] stycznia 2006 r. Dyrektor Generalny M. Urzędu W. w W. przekazał skargę do załatwienia we właściwym trybie Radzie Powiatu P. 3. Rada Powiatu P. Uchwałą Nr [...] z dnia [...]stycznia 2006 r. uznała skargę A. K. na działanie Starosty Powiatu P. za bezzasadną i odmówiła jej uwzględnienia. 4. Pismem z [...] kwietnia 2005 r. A. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na wymienioną wyżej uchwałę Rady Powiatu P. z [...] stycznia 2006 r. Po przedstawieniu przebiegu postępowania w sprawie i uzasadnieniu swojego stanowiska, skarżący wystąpił o uchylenie zaskarżonej uchwały i "nakazanie zwrotu niesłusznie pobranej nadpłaty [w kwocie – dopisek Sądu] 425 zł wraz z odsetkami". Uzasadniając swoje stanowisko skarżący wyjaśnił, że bezpodstawnie został zmuszony do uiszczenia kwoty 500 zł tytułem opłaty za wydanie karty pojazdu, tj. samochodu osobowego nabytego na obszarze Niemiec. Zdaniem skarżącego, należna opłata powinna wynosić 75 zł. 5. Postanowieniem z dnia 29 września 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 1853/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę z uwagi na jej niedopuszczalność. Sąd uzasadniając postanowienie stwierdził, że skarżący nie wyczerpał przysługujących mu środków zaskarżenia. Z dyspozycji art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym wynika, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Sąd jednocześnie zwrócił uwagę, że Rada Powiatu P. podjęła uchwałę na podstawie skargi wniesionej do Wojewody M. Po przekazaniu jej pisma zawierającego skargę odstąpiła od wyjaśnienia, czego rzeczywiście dotyczy skarga i w jakim celu została wniesiona. W świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego, uchwała Rady Powiatu podjęta w wyniku rozpoznania skargi wniesionej w trybie działu VIII K.p.a. nie jest uchwałą w sprawie z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Ponadto Sąd stwierdził, że okoliczności sprawy pozwalają na wniosek, iż celem skarżącego było wzruszenie decyzji Starosty Powiatu P. z [...] listopada 2006 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty z tytułu opłaty za wydanie karty pojazdu, która to decyzja nie zawierała stosownego pouczenia o prawie do wniesienia odwołania. 6. Skarżący w dniu [...] października 2006 r. wniósł pismo, z którego wynika, że skarżący odwołuje się od decyzji Rady Powiatu P. nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. W piśmie skarżący wezwał do usunięcia naruszenia prawa i wydania decyzji nakazującej zwrot nadpłaty z tytułu opłaty za wydanie karty pojazdu wraz z odsetkami. Stwierdził, że uchwała nie zawierała prawidłowego pouczenia co do możliwości wniesienia środka zaskarżenia, co spowodowało przedwczesne jej zaskarżenie do sądu administracyjnego. Skarżący zwrócił się z prośbą o wydanie decyzji dotyczącej zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu. W dniu [...] marca 2007 r. skarżący wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wniosek o zwrot nadpłaty wraz z odsetkami (za wydanie karty pojazdu) oraz zapłatę odszkodowania w wysokości 1000 zł. 7. Postanowieniem z [...] kwietnia 2007 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Skład orzekający stwierdził, że z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że przedmiotem odwołania może być decyzja administracyjna wydana w pierwszej instancji, a w badanej sprawie skarżący odwołał się od uchwały rady powiatu. W ocenie organu administracji, jeżeli skarżący uważa, że jego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przedmiotową uchwałą, powinien wezwać Radę Powiatu P. do usunięcia naruszenia prawa, a jeśli wezwanie okaże się bezskuteczne, następnie zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego (art. 229 pkt 4 K.p.a., art. 12 i art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym). 8. A. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie SKO w W. w dniu [...] maja 2007 r. Stwierdził naruszenie prawa materialnego, unikanie załatwienia sprawy przez SKO w Warszawie oraz rażące naruszenie wyroku ETS w sprawie opłaty za kartę pojazdu. Działanie organu administracji naraziło skarżącego na stratę czasu, straty finansowe oraz stres. Podkreślił, że nadał nie otrzymał decyzji rozstrzygającej sprawę uiszczonej przez niego opłaty za kartę pojazdu. Skarżący odwołał się do prawa traktatowego stwierdzając, że praktyka nakładania opłaty wyłącznie na towary pochodzące z innych krajów Unii Europejskiej stanowi dyskryminację tych towarów i utrudnia swobodny ich przepływ. 9. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. powtórzyło argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu i wniosło o oddalenie skargi. 10. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które w ogóle nie zostały w niej podniesione, jak również ma prawo uwzględnić jedynie część wniosków skargi. 11. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Niniejsza sprawa dotyczy oceny legalności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2007 r. stwierdzającego niedopuszczalność odwołania złożonego w związku z postępowaniem wszczętym wnioskiem skarżącego z [...] listopada 2005 r. o zwrot kwoty 425 zł stanowiącej nadpłaconą opłatę za wydanie karty pojazdu. Z akt sprawy wynika, że organ administracyjny nie rozpoznał złożonego odwołania stwierdzając, że jest to środek weryfikacji decyzji administracyjnych nieostatecznych, a w rozpoznawanej sprawie taki akt administracyjny nie został wydany. Organ odwoławczy uznał, że zamiarem skarżącego było zaskarżenie uchwały Rady Powiatu, dlatego powinien on skierować do Rady Powiatu wezwanie o usunięcie naruszenia prawa. 12. Podkreślenia zdaniem Sądu wymaga, że w postanowieniu z 29 września 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 1853/06, WSA w Warszawie stwierdził, że Rada Powiatu P. podjęła w dniu [...] stycznia 2006 r. uchwałę nr [...] na podstawie skargi wniesionej do Wojewody M. Po przekazaniu jej skargi Rada Powiatu odstąpiła jednak od wyjaśnienia, czego rzeczywiście dotyczy skarga i w jakim celu została wniesiona. W świetle zaś orzecznictwa sądowoadministracyjnego, uchwała Rady Powiatu podjęta w wyniku rozpoznania skargi wniesionej w trybie działu VIII K.p.a. nie jest uchwałą w sprawie z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. W związku z powyższym wywód przeprowadzony w zaskarżonym postanowieniu zmierzający do wniosku, iż skarżący powinien wezwać Radę Powiatu do usunięcia naruszenia prawa, a jeśli wezwanie okaże się bezskuteczne może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego nie ma podstawy w obowiązujących przepisach. 13. W ocenie Sądu, okoliczności sprawy pozwalają na wniosek, że celem skarżącego było rozpoznanie przez organy administracji zasadności pobrania od niego opłaty za wydanie karty pojazdu w wysokości 500 zł. Przypomnieć równocześnie należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 17 stycznia 2006 r., (sygn. akt U 6/04) wyraził pogląd, iż opłata za wydanie karty pojazdu stanowi daninę publiczną o charakterze podatkowym. Ustalenia Trybunału pozwalają przenieść rozważania dotyczące opłaty za wydanie karty pojazdu na grunt prawa daninowego, a konkretnie podstawowego dla tej materii aktu prawnego rangi ustawowej, jakim jest ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm.; dalej "O.p."). Przepis art. 2 O.p. regulujący jej zakres stosowania przewiduje w § 2, że jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej, przepisy działu III stosuje się również do opłat oraz innych niepodatkowych należności budżetu państwa, do których ustalenia lub określenia uprawnione są inne organy, niż wymienione w § 1 pkt 1 ustawy (paragraf 1 pkt 1 odnosi się do organów podatkowych). W ocenie Sądu przepis ten ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie, gdyż po pierwsze: opłata za wydanie karty pojazdu jest opłatą, o której w nim mowa; po drugie: określił ją organ, który nie jest organem podatkowym, wydając rozporządzenie do ustawy; po trzecie: brak jest przepisów odrębnych, stanowiących inaczej. Pojęcie opłat użyte w przepisie art. 2 § 2 O.p. odnosi się także do opłat stanowiących dochód jednostki samorządu terytorialnego, w przeciwieństwie do pojęcia niepodatkowych należności, które odnieść można jedynie do budżetu państwa. Ponadto z przepisu nie wynika, iż ustalenie lub określenie opłaty ma być powiązane z dwoma typami wydawanych w prawie podatkowym decyzji – deklaratoryjnej lub konstytutywnej. Tym samym ustalenie lub określenie danej opłaty w rozumieniu tego przepisu jest również możliwe w drodze aktu normatywnego, takiego jak rozporządzenie wydanego na podstawie delegacji ustawowej, w której ustawodawca posłużył się pojęciem "opłaty" (art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.). Taka interpretacja jest tym bardziej uzasadniona w sytuacji, w której brak możliwości stosowania przepisów ordynacji podatkowej ograniczałby prawa podmiotów administrowanych, uniemożliwiając im kwestionowanie zasadności wysokości obciążenia daniną publiczną. Objęcie opłaty za wydanie karty pojazdu przepisem art. 2 § 2 O.p. oznacza, że do tej opłaty stosuje się przepisy działu III ordynacji podatkowej. W rozpatrywanej sprawie oznacza to, że do wniosku A. K. z dnia [...] listopada 2005 r. należało zastosować przepisy tego działu dotyczące nadpłaty. Skutkiem powyższego, orzeczenie o żądaniu skarżącego winno zapaść w drodze decyzji administracyjnej. Uzupełniająco jedynie należy nadmienić, że w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że pisma kierowane przez administrację publiczną do podmiotów administrowanych (np. obywateli, organizacji) i zawierające w swej treści władcze jednostronne rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach tych podmiotów, powinny być kwalifikowane w procesie kontroli sądowej jako decyzje ze wszystkimi wynikającymi z tego konsekwencjami (wyrok NSA z dnia 7 września 2005 r., sygn. akt II GSK 116/05, niepubl.). Zważywszy na określoną w Konstytucji RP i ustawach zwykłych rolę sądów administracyjnych jako gwaranta praw i wolności oraz instytucje stojące na straży przestrzegania prawa przez administrację publiczną, pogląd ten należy w pełni zaaprobować. 14. Sąd przyjął zatem, że pismo Starostwa Powiatu P. z dnia [...] listopada 2005 r. było w swej istocie decyzją, a więc aktem administracyjnym w stosunku do których kognicję sądu administracyjnego ustanowił ustawodawca w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. W konsekwencji stwierdzić należy, że skarżący wnosząc [...] października 2006 r. odwołanie do SKO w W. zainteresowany był w istocie oceną działania organu pierwszej instancji, którego przejawem było pismo z [...] listopada 2005 r. Organ administracji stwierdzając w nim brak podstaw prawnych do zwrotu wyliczonej przez skarżącego kwoty, władczo i jednostronnie rozstrzygnął o sytuacji prawnej strony skarżącej. Wnosząc odwołanie skarżący wyraził swoje niezadowolenie z podjętego rozstrzygnięcia i zażądał ponownego zbadania sprawy przez organ odwoławczy, co odpowiada ogólnej zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Mające zastosowanie w sprawie przepisy ustawy ordynacji podatkowej oraz ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 515 ze zm.), nie przewidują wyłączenia zasady dwuinstancyjności postępowania wynikającej z art. 127 O.p., a także z art. 78 Konstytucji RP. Stosownie bowiem do art. 220 O.p. od decyzji organu podatkowego wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji, a właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ podatkowy wyższego stopnia. Zgodnie z art. 223 § 1 O.p. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu podatkowego, który wydał decyzję, a na podstawie art. 223 § 2 O.p. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie albo zawiadomienia, o którym mowa w art. 103 § 1 O.p. W tym miejscu zwrócić uwagę należy na treść art. 214 O.p. Przepis ten stanowi, że nie może szkodzić stronie błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania, wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo brak takiego pouczenia. 15. Organ odwoławczy rozpoznając wniesione odwołanie, powinien ocenić zatem, czy zaskarżony akt spełnia wymogi art. 210 § 1 O.p. Zgodnie z powołanym przepisem decyzja zawiera oznaczenie organu podatkowego, datę jej wydania, oznaczenie strony, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o trybie odwoławczym - jeżeli od decyzji służy odwołanie, podpis osoby upoważnionej, z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego. Stosownie do art. 210 § 2 O.p. decyzja, w stosunku do której może zostać wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, zawiera ponadto pouczenie o możliwości wniesienia powództwa lub skargi. Na uwadze należy mieć również § 4 powołanego przepisu art. 210 O.p. na podstawie którego uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności, uzasadnienie prawne zaś zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. 16. Reasumując, w ponownie przeprowadzonym postępowaniu wniosek Artura Kowalczyka winien zostać załatwiony we wskazanej wyżej formie i trybie. W szczególności organ odwoławczy powinien zwrócić uwagę na znaczenie dla sprawy powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Z uwagi na formalne przesłanki rozstrzygnięcia Sądu, nie ma podstaw do merytorycznego rozpatrzenia skargi. Wyjaśnić jednakże należy w tym miejscu skarżącemu, że jego argumenty merytoryczne będą mogły być brane pod uwagę w postępowaniu administracyjnym. Mając na względzie powyższe, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt c) P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.