VII SA/Wa 1162/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr), , Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2007 r. sprawy ze skargi U.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] sierpnia 1998r. Nr [...] Prezydent Miasta P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił K. P. i M. K. pozwolenia na budowę - rozbudowę budynku jednorodzinnego na dwurodzinny przy ulicy P. w P.. U. K. złożyła wniosek z dnia [...] lutego 2007r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności w/w decyzji Prezydenta Miasta P.. Decyzją z dnia [...] marca 2007r. znak: [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 158 § 1, w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, art. 104 Kpa, po rozpoznaniu w/w wniosku – stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lutego 1998r. Nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu dla przedmiotowej inwestycji została wyeliminowana z obrotu prawnego w postępowaniu nieważnościowym, przeprowadzonym na wniosek U. K.. Sprawę legalności w/w decyzji ostatecznie rozstrzygnęło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] marca 2002r. Nr [...]. Powyższą decyzją Kolegium utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2001r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] lutego 1998r. Nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla nieruchomości przy ul. P. w P.. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w [...] wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2002r. w sprawie o sygn. akt II SA/Po 844/02 oddalił skargę inwestorów na w/w rozstrzygnięcie Kolegium. Ponadto równolegle z wniosku U. K. j prowadzone było postępowanie wznowieniowe w stosunku do decyzji Nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Postępowanie to zostało zakończone ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007r. Nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] grudnia 2006r. Nr [...], odmawiającą uchylenia decyzji z dnia [...] sierpnia 1998r. Nr [...] z powodu przesłanek z art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 8 Kpa w zw. z zaistniałymi przesłankami z art. 146 § 1 Kpa. Zdaniem organu I instancji Prezydent Miasta P. wydając decyzję o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji rażąco naruszył przepis art. 32 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten nakłada na organ obowiązek wydania decyzji o pozwoleniu na budowę po uprzednim uzyskaniu przez inwestora wymaganych przepisami szczególnymi uzgodnień. Takim uzgodnieniem, w rozumieniu tego przepisu są warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. W tej sprawie warunki te zostały wydane dla B. i B. P. (decyzja Nr [...] z dnia [...] lutego 1998r.), natomiast decyzję o pozwoleniu na budowę wydano dla M. K. i K. P.. Ponadto Wojewoda [...] wskazał, że decyzja Nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 34 ust. 1 prawa budowlanego. Przepis ten ustala, że projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustalenia te pozwalały wyłącznie na rozbudowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego na działce nr [...], ark. [...], obręb P.. Decyzją o pozwoleniu na budowę pozwolono natomiast na rozbudowę budynku jednorodzinnego na dwurodzinny. Dodatkowo w dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywał miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta P., zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej P. z dnia [...] grudnia 1994r., ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...]. Zgodnie z zawartymi w nim ustaleniami dla działki inwestora dopuszczono maksymalny procent zabudowy, w granicach 20-25 %. Decyzją o pozwoleniu na budowę dopuszczono zabudowę na poziomie ok. 30 % powierzchni działki, nie uwzględniając powierzchni zabudowy istniejącego budynku gospodarczego). Zgodnie z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 6 Kpa, nie może pozostawać w obrocie prawnym decyzja, która w tak jasny sposób narusza prawo. Decyzją z dnia [...] maja 2007r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, po rozpatrzeniu odwołań M. K. i K. P. oraz B. i B. P. - uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu wskazał, że U. K. nie była uznana za stronę w sprawie wydania przedmiotowego pozwolenia na budowę, jak również nie była stroną w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o czym została odrębnie poinformowana w rozdzielniku decyzji. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, iż odległość projektowanej rozbudowy budynku jednorodzinnego do granicy działki nr [...] z działką U. K. wynosi ponad 5 m, przy dopuszczalnej minimalnej odległości wynikającej z warunków technicznych – 4 m. W tej sytuacji należy uznać, iż zostały zachowane odległości, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponieważ wnioskodawczyni nie wskazała innej normy prawa materialnego, z której wynikałby jej interes prawny lub obowiązek, brak jest podstaw do przyznania U. K. statusu strony w postępowaniu dotyczącym wzruszenia decyzji Wojewody [...] w trybie art. 156 § 1 Kpa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła U. K., zarzucając zaskarżonej decyzji, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto wskazała, że bez wątpienia jest ona stroną niniejszego postępowania, a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego oparł swoje rozstrzygnięcie o błędnie ustalony stan faktyczny. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego w/w przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. Skarga jest zasadna, gdyż wydając zaskarżoną decyzję Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył art. 138 § 1 pkt 2 Kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 157 § 2 i art. 61 § 3 Kpa organ administracyjny wszczyna postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji na wniosek pochodzący od osoby, która jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa. Stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji (w przedmiotowej sprawie - decyzji o pozwoleniu na budowę), lecz także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2007r., sygn. akt IV SA/Wa 841/2007, publ. Rzeczpospolita 2007/135 str. C4, LexPolonica nr 1437436). Dlatego organ administracyjny wszczynając postępowanie nieważnościowe, a następnie prowadząc je, np. w postępowaniu odwoławczym, winien sprawdzić czy osoby biorące udział w tym postępowaniu rzeczywiście mają przymiot strony, który wynika z konkretnej normy prawa materialnego w związku z art. 28 Kpa. W ten sposób organ administracyjny ustala strony postępowania nieważnościowego. Jeżeli organ działający w II instancji uzna, że decyzja w sprawie stwierdzenia nieważności innej decyzji ostatecznej została wydana na wniosek podmiotu niebędącego stroną, może wyłącznie zastosować odpowiednio art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, to jest wydać decyzję o uchyleniu decyzji I instancji i umorzyć postępowanie zakończone tą decyzją (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2004r., sygn. akt OSK 130/2004, publ. ONSAiWSA 2004/3 poz. 59, LexPolonica nr 371476), jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 Kpa. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego z art. 105 § 1 Kpa zachodzi w przypadku zaistnienia przesłanek przedmiotowych lub podmiotowych. Jedną z przesłanek podmiotowych obligującą organ administracyjny do umorzenia postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa jest wystąpienie z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji osoby, która nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kpa, a więc nie jest stroną tego postępowania. W przedmiotowej sprawie organ II instancji umarzając postępowanie na podstawie w/w przepisu, błędnie ustalił, że U. K. nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 Kpa. Na uzasadnienie swojego stanowiska organ wskazał, że sporna inwestycja nie narusza minimalnej odległości (4 m) wynikającej z przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995r. Nr 10, poz. 46 ze zm.). Zgodnie z art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny lub obowiązek musi wynikać z przepisów prawa materialnego, a więc w przedmiotowej sprawie – z przepisów prawa budowlanego. Organ administracyjny ustalając interes prawny osoby występującej z żądaniem, w pierwszej kolejności powinien ustalić przepisy prawa materialnego, które będą decydowały o przyznaniu, bądź – nie przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. W przypadku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, organ administracyjny winien ustalić brzmienie przepisów ustawy Prawo budowlane obowiązujących w dacie wydania pozwolenia na budowę, a więc w niniejszej sprawię - stan prawny na dzień 4 sierpnia 1998r. W dacie wydania spornej decyzji o pozwoleniu na budowę obowiązywał art. 5 ust. 1 pkt 6 prawa budowlanego, który jako norma prawa materialnego określał jedną z podstawowych zasad Prawa budowlanego, a mianowicie to, że obiekt budowlany należy projektować, budować, użytkować i utrzymywać w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Przez osoby te w procesie budowlanym należy rozumieć zarówno sąsiadów inwestycji jak i inne osoby, które w związku z działalnością inwestycyjną mogą doznać ograniczeń (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 20 listopada 2001r., sygn. akt II SA/Wr 1169/2000, publ. LexPolonica nr 354453). Tak więc przepis ten bardzo szeroko określał krąg osób, które mogły występować w procesie budowlanym – w postępowaniu administracyjnym zwykłym dot. pozwolenia na budowę, jak i w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności – jako strony, bowiem wprowadzał pojęcie "ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich". Zgodnie z wykładnią w/w przepisu stroną w procesie inwestycyjnym byli właściciele, współwłaściciele, użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiedniej, przy czym powołując się na naruszenie przepisów prawa, winni byli wykazać, że inwestycja narusza ich interes prawny, natomiast pojęcie nieruchomości sąsiedniej, na której realizowana jest inwestycja, obejmowało nie tylko nieruchomość graniczącą fizycznie z nieruchomością, której właściciela interes prawny został naruszony, ale również inne nieruchomości. Takie pojmowanie pojęcia nieruchomości sąsiedniej jest powszechnie przyjęte na tle przepisów Kodeksu cywilnego, zawierających regulacje dotyczące tzw., prawa sąsiedzkiego, a ściślej - art. 144 tego kodeksu, obejmującego zakaz ujemnego oddziaływania na cudzą nieruchomość w drodze tzw. immisji pośrednich. Należy to zaakceptować również przy wykładni pojęcia interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2003r., sygn. akt IV SA 456-458/2002, publ. LexPolonica nr 365638). W/w stan prawny obowiązywał do nowelizacji prawa budowlanego, która dokonała się na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Wówczas dokonała się zmiana przepisów dotyczących pojęcia stron procesu budowlanego. Zgodnie z art. 28 ust. 2 znowelizowanego prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Jednak w przedmiotowej sprawie organ administracyjny w postępowaniu nieważnościowym badając przymiot strony U. K. winien wziąć pod uwagę stan prawny oraz wykładnię przepisu art. 5 ust. 1 pkt 6 z przed 11 lipca 2003r. Ponadto fakt, że przy budowie przedmiotowego budynku nie doszło do naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, na którą to okoliczność powołuje się organ II instancji, nie oznacza automatycznie - w świetle art. 5 ust. 1 pkt 6 prawa budowlanego w brzmieniu z przed 11 lipca 2003r., że skarżąca nie jest stroną niniejszego postępowania. W tym stanie rzeczy organ administracyjny powinien dokonać oceny merytorycznej zarzutów podniesionych przez skarżącą we wniosku o stwierdzenie nieważności i w konsekwencji wydać decyzję merytoryczną. Okoliczność, na którą powołuje się organ II instancji uzasadnieniu swojej decyzji, że U. K. nie była stroną w sprawie wydanego pozwolenia na budowę, ponieważ nie zostało jej doręczone pozwolenie na budowę, nie ma w niniejszej sprawie znaczenia. Powyższa kwestia była m.in. podstawą do wznowienia postępowania w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę (art. 145 § 1 pkt 4 Kpa) na wniosek U. K.. Nie może być ona jednak przedmiotem postępowania w trybie stwierdzenia nieważności, bowiem jest to jedna z przesłanek do wznowienia postępowania, a więc podstawą do uruchomienia zupełnie innego nadzwyczajnego trybu w postępowaniu administracyjnym. Ponadto fakt, że w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] lutego 1998r. Prezydenta Miasta P. znajduje się zapis informacyjny, że U., A. i L. K. nie są stroną postępowania administracyjnego w sprawie przedmiotowej rozbudowy, również nie ma w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę znaczenia i w świetle w/w stanowiska, które wynika z orzecznictwa sądowoadministracyjnego nie oznacza, że U. K. nie ma przymiotu strony. Na marginesie należy zaznaczyć, że pismo U. K. z dnia 13 lutego 2007r., które zostało potraktowane jako wniosek o stwierdzenie nieważności, w ogóle nie zawiera wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1998r. o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy badając ponownie sprawę winien wziąć pod uwagę powyższą okoliczność. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 cytowanej wyżej ustawy.