VI SA/Wa 1321/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędzia WSA Maria Jagielska (spr.) Protokolant Iwona Kozłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2007 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Firma C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r. Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. C. Sp. z o.o. zwana dalej skarżącą, wnioskiem z dnia 5 października 2006 r. kierowanym do Zarządu Dróg Miejskich w W. zwróciła się o zezwolenie na dalsze zajmowanie pasa drogowego przy Al. S. w rejonie [...] w celu funkcjonowania tam nośnika reklamowego o powierzchni 36m2, poczynając od dnia 1 października 2006 r. do dnia 31 grudnia 2006 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. wydaną z upoważnienia Prezydenta W. przez Dyrektora ds. Inwestycji ZDM M. K., na podstawie art. 19 ust. 5 i art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) – dalej udp. odmówiono zezwolenia na zajęcie pasa drogowego we wnioskowanym miejscu. W uzasadnieniu stwierdzono, że stan faktyczny dotyczący danej sprawy, w porównaniu ze stanem tyczącym poprzedniej korzystnej dla skarżącej decyzji, uległ istotnej zmianie. Organ wskazał, że dysponuje materiałem dowodowym niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy: opinią w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W. opracowaną przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego (IBDiM) oraz szczegółowym planem sytuacyjnym reklamy załączonym do wniosku skarżącej i charakterystyką reklamy wraz z jej wymiarami. Organ uwzględnił też dopuszczalny limit prędkości 70km/h jaki obowiązuje na odcinku drogi, przy którym skarżąca wnioskowała o umieszczenie reklamy. Na podstawie zebranego materiału dowodowego organ stwierdził, iż reklamy usytuowane w pasach dróg stanowią szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Powołując się na opinię IBDiM wyjaśniono, iż nagromadzenie reklam w otoczeniu drogi powoduje dekoncentrację kierowców. Podkreślono, że reklama nie pozwala kierowcy na uważną obserwację drogi, rozprasza go poprzez oderwanie wzroku i skupienie go przez czas od 0,2 do 1,5 sekundy na reklamie (we wskazanej wyżej opinii IBDiM stan zwany fiksacją). W przypadku konieczności zatrzymania pojazdu w czasie, gdy oko kierowcy spoczywa na reklamie pojazd przejeżdża bez kontroli (przy prędkości 70km/h) 3.9 m. do 29.1 m. plus aż do całkowitego zatrzymania – 50.1m. Organ wskazał na bezpośredni związek pomiędzy istnieniem reklamy w pasie drogowym i wzrostem liczby reklam, a wzrostem liczby wypadków. Dodatkowo, reklama skarżącej usytuowana jest na trawniku w odległości 22m. oraz 23m. od znaków drogowych, a jak wynika z opinii IBDiM nie powinno się zezwalać na umieszczanie reklam w odległości nie mniejszej, niż 40m. od znaków drogowych. Biorąc te wszystkie argumenty pod uwagę organ stwierdził, iż dalsze funkcjonowanie reklamy we wnioskowanym miejscu jest niemożliwe. Organ powołał przepis art. 39 ust. 1 pkt 1 udp., który ustanawia zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabronione jest lokalizowanie obiektów budowlanych, umieszczanie urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami ruchu drogowego lub z potrzebami zarządzania drogami. Warunkiem ewentualnego uzyskania zgody zarządcy drogi na posadowienie w pasie drogowym urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą lub z potrzebami ruchu drogowego jest wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku – art. 39 ust. 3 udp. co w przedmiotowej sprawie nie występuje. W złożonym odwołaniu skarżąca domagała się uchylenia decyzji, zarzucając naruszenie art. 6 k.p.a. polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji przez Dyrektora ds. Inwestycji ZDM w W. M. K., który nie posiadał ważnego umocowania do wydania decyzji. Zarzut uzasadniono niezłożeniem przez H. G. w przewidzianym prawem terminie oświadczenia majątkowego, co skutkowało wygaśnięciem z dniem upływu terminu do złożenia oświadczenia mandatu Prezydenta W. i wygaśnięciem wszelkich udzielonych pełnomocnictw. Zdaniem skarżącej naruszono też konstytucyjną zasadę równości podmiotów wobec prawa – art. 32 Konstytucji RP - poprzez dyskryminujące skarżącą w stosunku do innych podmiotów reklamy zewnętrznej rozstrzygnięcie. Zarzucono naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie przyjętej przez organ okoliczności, że ustawienie nośnika reklamowego przy ul. Al. S. w rejonie [...] w W. może spowodować realne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. na podstawie art. 127 w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 105 k.p.a. umorzyło postępowanie odwoławcze. Jak stwierdziło SKO w uzasadnieniu wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego opiewał na okres do dnia 31 grudnia 2006 r. Decyzja Prezydenta W. wydana została dnia [...] marca 2007 r., odwołanie od niej wpłynęło do organu I instancji w dniu 24 kwietnia 2007 r. zaś do SKO w W. w dniu 15 maja 2007 r. W takiej sytuacji, zdaniem SKO, prowadzenie postępowania dotyczącego wnioskowanego zajęcia pasa drogowego, wobec upływu w całości okresu planowanego zajęcia, stało się bezprzedmiotowe, co skutkować musi umorzeniem postępowania zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie decyzji, zarzucając jej wadliwość wynikającą z mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 105 § 1 k.p.a. polegającego na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu do stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie. Zdaniem skarżącej bezsporne jest, że w toku postępowania nie zaszła żadna z przesłanek stanowiących o bezprzedmiotowości tego postępowania. Upływ okresu planowanego przez skarżącą na zajęcie pasa drogowego w celu funkcjonowania w nim reklamy nie jest, jak to przyjęło SKO w W., negatywną przesłanką dla rozpatrzenia sprawy. Rozstrzygnięcie organu II instancji rażąco narusza przepisy k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zaskarżona decyzja narusza prawo, a zatem skarga podlega uwzględnieniu. Kontroli sądowej poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. umarzająca postępowanie odwoławcze na podstawie art. 105 k.p.a. W pierwszym rzędzie należy zauważyć, że z umorzeniem postępowania mamy do czynienia wtedy, gdy organ rozpoznający sprawę stwierdzi zaistnienie trwałej i nieusuwalnej przeszkody dla dalszego prowadzenia postępowania. W doktrynie przyjmuje się, że przedmiot postępowania istnieje, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: sprawa podlega załatwieniu przez istniejący i właściwy organ administracji, sprawa ma charakter indywidualny, a rozstrzyganie o niej następuje w formie decyzji administracyjnej, jest norma prawa materialnego stanowiąca dla organu rozstrzygającego podstawę podjęcia rozstrzygnięcia, istnieje podmiot mający legitymację procesową, dysponuje on interesem prawnym i domaga się działania organu oraz zrealizowany został stan faktyczny odpowiadający normie prawa upoważniającej organ do podjęcia decyzji dla danego stanu przewidzianej (vide: G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan Postępowanie administracyjne ogólne, C.H.Beck, Warszawa 2003 r. str. 627). Stwierdzenie przez organ braku któregokolwiek z wyżej wymienionych elementów powoduje, że cel postępowania administracyjnego, jakim jest wydanie decyzji, nie może zostać osiągnięty i postępowanie musi zostać umorzone. Bezprzedmiotowość postępowania może ujawnić się zarówno w postępowaniu przez organem I instancji, jak też w postępowaniu odwoławczym. W zależności od etapu, na którym organ stwierdzi istnienie przesłanki nakazującej umorzenie postępowania, podstawą prawną do takiego działania będzie albo art. 105 § 1 k.p.a. lub art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. przy czym, jak zauważył w wyroku z dnia 25 października 1988 r. Naczelny Sąd Administracyjny "przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie określa przyczyny umorzenia postępowania odwoławczego, wobec czego w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania, mając na uwadze treść art. 105 k.p.a.". W obu przypadkach umorzenia postępowania, a więc czy to na podstawie art. 105 § 1 czy na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. zawsze przyczyną będzie brak jednego z elementów materialnoprawnego stosunku prawnego albo o charakterze podmiotowym, albo przedmiotowym, a etap postępowania, w którym ten brak się ujawni będzie miał znaczenie wyłącznie dla wskazania podstawy prawnej umorzenia. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy dopatrzył się bezprzedmiotowości postępowania w sprawie ze złożonego odwołania od rozstrzygnięcia organu I instancji. Rozstrzygnięcie jest błędne nie tylko ze względu na wadliwie wskazaną podstawę prawną umorzenia tj. art. 105 § 1 k.p.a. ponieważ na tej podstawie organ odwoławczy orzekać nie może, ale przede wszystkim ze względu na samą ocenę zaistnienia przesłanki umorzeniowej. Z pewnością nie jest nią, jak to wyjaśniło SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, "upływ okresu planowanego zajęcia pasa drogowego" wskazany przez skarżącą we wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Takie rozumowanie organu odwoławczego powinno prowadzić do oceny, że już na etapie wydawania decyzji pierwszoinstancyjnej postępowanie było bezprzedmiotowe. Mimo, iż SKO w W. nie wyjaśniło dlaczego upływ czasu wnioskowanego przez stronę postępowania ma stanowić o jego bezprzedmiotowości, można założyć że chodziło o stan faktyczny upoważniający organ do zastosowania istniejącej normy prawa materialnego, który w ocenie SKO przestał istnieć. Taki pogląd jest nieuprawniony, bowiem stan faktyczny sprawy ma o tyle znaczenie dla oceny, czy postępowanie jest bezprzedmiotowe o ile można stwierdzić, iż w dalszym ciągu istnieje potencjalna możliwość rozstrzygnięcia wniosku strony poprzez przyznanie jej określonych praw lub nałożenie określonych obowiązków. Stan faktyczny, o którym mowa wiąże się zatem z konkretną sytuacją strony postępowania. W sprawie ze złożonego przez skarżącą odwołania stan faktyczny polegający na możliwości zastosowania przez organ wobec skarżącej przepisu art. 39 ust. 3 udp. w dalszym ciągu istniał. Skarżąca była i jest w dalszym ciągu, co wynika zarówno z wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, jak i ze złożonego odwołania, a także skargi do sądu administracyjnego, zainteresowana wydaniem zezwolenia na trzy ostatnie miesiące 2006 roku. Jak stwierdził w wyroku z dnia 10 listopada 1998 r. NSA (sygn. akt III SA 944/97) nie znajduje uzasadnienia w przepisach k.p.a. wydanie decyzji o umorzeniu postępowania kończącej postępowanie w sprawie, w której strona jest zainteresowana uzyskaniem decyzji merytorycznej. Rozważając kwestię, czy dana sprawa kwalifikuje się do umorzenia organ winien kierować się zasadą, że dopóki w indywidualnej sprawie administracyjnej istnieje przepis prawa materialnego będący podstawą przyznania prawa lub nałożenia obowiązku oraz dopóki istnieje właściwy organ władny rozstrzygnąć tę sprawę w drodze decyzji administracyjnej nie można przyjąć, że postępowanie jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. czy w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Skarżąca niezadowolona z rozstrzygnięcia organu I instancji odmawiającego jej prawa zajmowania pasa drogowego we wskazanym okresie, złożyła do organu II instancji odwołanie, domagając się ponownego rozpatrzenia sprawy, a więc wykonania kontroli wydanej decyzji zgodnie z zasadą dwuinstancyjności. Zasada dwuinstancyjności sformułowana w art. 15 k.p.a. oznacza obowiązek organu ponownego rozpatrzenia sprawy w pełnym zakresie, a więc dwukrotnego rozpatrzenia sprawy (patrz: wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2001 r. IV SA 501/99, wyrok NSA z dnia 22 marca 1996 r. SA/Wr 1996/95, wyrok NSA z dnia 28 września 1994 r. IIISA 1496/93). W wyniku takiego ponownego rozpatrzenia sprawy organ może podjąć rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 lub § 2 k.p.a. Może więc, zgodnie z dyspozycją § 1 pkt 1 – 3 k.p.a. utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję, uchylić ją w całości lub w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję – umorzyć postępowanie w pierwszej instancji, ewentualnie umorzyć postępowanie odwoławcze. Zastrzec jednak należy, że umorzenie postępowania odwoławczego może nastąpić jedynie w sytuacji braku jednego z istotnych elementów stosunku prawnego, a jak już wyżej Sąd podkreślił, nie jest takim brakiem upływ czasu planowanego przez skarżącą zajęcia pasa drogowego. Ponownie rozpatrując sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględni poczynione wyżej przez Sąd wskazania i ocenę prawną i rozpatrzy odwołanie z uwzględnieniem wszystkich zarzutów w nim zawartych. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) – p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O niewykonalności uchylonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. zaś o kosztach postępowania na zasadzie art. 200 p.p.s.a.