I OSK 34/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Monika Nowicka Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2007r. sygn. akt II SA/Wa 812/07 w sprawie ze skargi P. P. na decyzję Dyrektora Departamentu Nauki i Szkolnictwa Wojskowego Ministerstwa Obrony Narodowej z dnia [...] lutego 2007r. nr [...] w przedmiocie zwrotu równowartości kosztów poniesionych na utrzymanie i naukę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 17 października 2007 r. sygn. akt II SA/Wr 812/07, oddalił skargę P. P. na decyzję Dyrektora Departamentu Nauk i Szkolnictwa Wojskowego MON z dnia [...] lutego 2007 r. w przedmiocie zwrotu równowartości kosztów poniesionych na utrzymanie i naukę. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy. Rozkazem Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia [...] maja 2006 r. P. P. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej i przeniesiony do rezerwy wskutek otrzymania niedostatecznej ogólnej oceny w okresowej opinii służbowej (art. 111 pkt 6 oraz art. 115 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych - Dz. U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.). Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Dyrektor Wojskowego Instytutu Łączności w Zegrzu (jednostka wojskowa, w której skarżący ostatnio pełnił służbę) orzekł o obowiązku zwrotu przez P. P. równowartości kosztów poniesionych na jego utrzymanie i naukę w Wojskowej Akademii Technicznej w Warszawie (WAT) w kwocie 9735,04 zł. Podstawą tej decyzji był art. 54 ust. 1 i 4 wymienionej wyżej ustawy, a także § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 24 maja 2004 r. w sprawie kierowania i udzielania pomocy żołnierzom zawodowym w związku z pobieraniem przez nich nauki oraz ustalania równowartości kosztów poniesionych w związku z nauką (Dz. U. Nr 135, poz. 1451). Organ przedstawił metodę, którą zastosował w toku ustalania powyżej wymienionej kwoty, która polegała na uwzględnieniu liczby dni nauki w WAT od 16 sierpnia 1994 r. do 2 sierpnia 1999 r., okresu wymaganego do odbycia służby po zakończeniu nauki, dni wysługi po zakończeniu nauki, kosztów nauki w WAT, kosztów jednego dnia nauki, zwaloryzowanych kosztów nauki, a także kosztów podlegających zmniejszeniu wskutek odbycia służby przez wskazany czas. W wyniku rozpoznania odwołania P. P., decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Dyrektor Departamentu Nauki i Szkolnictwa Wojskowego Ministerstwa Obrony Narodowej utrzymał w mocy powyższą decyzję. Organ odwoławczy zauważył, że obowiązek zwrotu kosztów w takiej sytuacji jak sytuacja skarżącego, wynika wprost z ustawy (art. 54 ust. 1). Nie jest przy tym wymogiem prawa, w przeciwieństwie do poprzednio obowiązującej ustawy pragmatycznej, aby obowiązek zwrotu określony był od razu w decyzji zwalniającej. Zwrot następuje zgodnie z § 18 rozporządzenia z 24 maja 2004 r. na podstawie decyzji dowódcy jednostki wojskowej. Organ pierwszej instancji - w ocenie organu odwoławczego - oparł się co prawda na danych liczbowych przedstawionych przez WAT, ale odpowiednio je zwaloryzował o wskaźnik wzrostu cen określony w ustawie budżetowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę P. P. uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Odnosząc się do sformułowanego przez skarżącego braku kompetencji Dyrektora Wojskowego Instytutu Łączności w Zegrzu do wydania decyzji z dnia [...] listopada 2006 r., zarzut ten Sąd pierwszej instancji uznał za niezasadny. Jak stanowi bowiem art. 54 ust. 4 ustawy decyzję m.in. o ustaleniu równowartości kosztów, o których mowa w ust. 1 i 2, wydaje dowódca jednostki wojskowej, w której żołnierz zawodowy pełni zawodową służbę wojskową. Przepis ten wskazuje co prawda jedynie na uprawnienie do ustalania kosztów, ale jego wykładnia celowościowa pozwala na wniosek, iż to "ustalenie" oznacza jednocześnie uprawnienie do zobowiązania zwrotu ustalonej kwoty. Trudno bowiem byłoby wytłumaczyć z racjonalnego punktu widzenia sytuację, gdy inny organ ustala przedmiotową kwotę, a inny, w ramach innego postępowania administracyjnego nakłada obowiązek jej zwrotu. Taką wykładnię art. 54 ust. 4 ustawy potwierdza ostatecznie § 18 ust. 1 rozporządzenia, który jednoznacznie stanowi, iż zwrot równowartości kosztów następuje na podstawie decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 4 ustawy. Decyzje te wydaje natomiast dowódca właściwej jednostki wojskowej. Ponadto Sąd pierwszej instancji stwierdził, że bezpodstawne jest twierdzenie skarżącego, że ustalone przez organy koszty poniesione na utrzymanie i naukę żołnierza zawodowego nie są kosztami rzeczywistymi, o których mowa w art. 55 ust. 2 ustawy i w § 17 rozporządzenia, a jedynie kosztami "normatywnymi". Oczywiste jest, że ustalając te koszty należy oprzeć się na danych księgowych w tym sensie, że wynikających z konkretnych ewidencji, zapisów księgowych, rachunków, faktur itd. Dane te nie mogą być ustalone w sposób arbitralny, bez uwzględnienia faktycznych wydatków, jakie poniesione zostały przez uczelnie wojskową na utrzymanie i naukę żołnierza. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji art. 75 § 1 K.p.a. stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Skorzystanie z danych, którymi dysponowała uczelnia skarżącego, nie może dyskwalifikować wydanych w sprawie decyzji tylko dlatego, że dane te nie pochodzą wyłącznie od organu. Żaden przepis prawa nie wyklucza posiłkowania się tymi danymi. Skorzystanie z nich w niniejszej sprawie wydaje się nawet naturalnym środkiem dowodowym, a ewentualny zarzut pod adresem organów polegać mógłby na wadliwości danych przedstawionych przez WAT, a nie na samym fakcie wykorzystania ich przez organy w trakcie ustalania stanu faktycznego. Koszty te zostały w wystarczający sposób udokumentowane, ich struktura za poszczególne lata została przedstawiona w aktach postępowania administracyjnego, a w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji zaprezentowano metodę zgodną z ustawą i rozporządzeniem, zastosowaną w procesie ostatecznego ustalania zażądanej kwoty. Uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji jest na tyle precyzyjne i szczegółowe, że wyjaśnia w dostatecznym stopniu sposób i faktyczne podstawy ustalenia tej kwoty, a także podstawy prawne zażądania jej zwrotu. Sąd Wojewódzki nie podzielił też zarzutu, iż organy nie uwzględniły specyfiki pierwszych 18 miesięcy nauki skarżącego, a także zignorowały odrębności w sytuacji prawnej skarżącego przed i po 1 lipca 2004 r. Wbrew twierdzeniom skargi organy ustaliły, iż skarżący pobierał naukę w WAT od 16 sierpnia 1994 r. do 2 sierpnia 1999 r., natomiast pełnił służbę wojskową do 30 września 2006 r., co jednoznacznie wynika z decyzji Ministra Obrony Narodowej z [...] września 2006 r. Skoro ustawa w art. 54 ust. 1stanowi o obowiązku zwrotu kosztów przez żołnierza będącego absolwentem szkoły wojskowej, to obowiązek nie dotyczy całego okresu pobierania nauki w tej szkole. Gdyby intencją ustawodawcy było ograniczenie tego obowiązku tylko do okresu przypadającego po 18 miesiącach odpowiadających długości zasadniczej służby wojskowej, to taka intencja zostałaby explicite wyrażona w ustawie. Kiedy więc w § 17 ust. 1 rozporządzenia obowiązek zwrotu dotyczy wyraźnie nie tylko żołnierza, ale też kandydata na żołnierza, to ocenić należy, iż rozporządzenie nie wprowadza, wbrew ustawie, żadnej nowej kategorii osób zobowiązanych do zwrotu kosztów nauki i utrzymania. Sąd pierwszej instancji stwierdził jednocześnie, iż ewentualne uchybienia procesowe zaistniałe w toku postępowania, nie uzasadniały uchylenia zaskarżonej decyzji. Ewentualne poinformowanie skarżącego o zgromadzonym materiale dowodowym nie zmieniłoby danych, którymi dysponował organ pierwszej instancji i które przedstawił w uzasadnieniu swojej decyzji. Skarżący danych tych nie kwestionował co do zasady, a jedynie poddawał w wątpliwość uzyskanie ich przez organ od WAT, zamiast - jak twierdził - opracowanie ich w sposób samodzielny. Z wyżej wskazanych powodów nie zasługuje również na uznanie zarzut naruszenia zasad praworządności, uwzględnienia interesu obywatela czy obowiązku zgromadzenia całego materiału dowodowego. Od wyroku tego skargę kasacyjną wniósł P. P. wskazując jako jej podstawę zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270), tj. przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ przez: nieuwzględnienie skargi, mimo dającego się stwierdzić naruszenia prawa procesowego przez organ skarżony, które miało wpływ na wynik sprawy, a także przepisu art. 141 § 4 cyt. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wobec braku wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku dlaczego dopatrzono się zapewnienia przez organ skarżony praw strony, zapisanych w art. 7 K.p.a. i następnych oraz w art. 77 czy 80 Kp.a., bowiem wskazanie jedynie, że zdaniem Sądu, prawa takie są wprawdzie zapisane w ustawie ale poinformowanie skarżącego o prawie udziału w postępowaniu (poinformowanie o zgromadzonym materiale dowodowym), nie zmieniłoby danych, którymi dysponował organ pierwszej instancji i które przedstawił w uzasadnieniu swojej decyzji, zaś skarżący tych danych nie kwestionował w skardze, wobec czego nie są zasadne także zarzuty naruszenia zasady praworządności, uwzględniania interesu obywatela czy obowiązku zgromadzenia całego materiału dowodowego; przyjęcie, że organem właściwym do ustalania obowiązku skarżącego w przedmiocie zwrotu równowartości kosztów poniesionych na jego utrzymanie i naukę był Dyrektor Wojskowego Instytutu Łączności, choć nie był to organ w tej sprawie właściwy gdyż nie posiadał kompetencji do zwalniania żołnierzy z zawodowej służby wojskowej. Wskazano także zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270), tj. przepisów: art. 54 ust. 1, 3, 4 i 5 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych(Dz. U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.); § 17 ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 23 maja 2004 r. w sprawie kierowania i udzielania pomocy żołnierzom zawodowym w związku z pobieraniem przez nich nauki oraz ustalania równowartości kosztów poniesionych w związku z nauką (Dz. U. Nr 135, poz. 1451); poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wobec skarżącego, pomimo że w decyzjach organów wojskowych (pierwszej i drugiej instancji) ustalono koszty rzeczywiście poniesione, a nie koszty faktycznie poniesione w związku z nauką WAT P. P. W związku z tym wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu drugiej instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano się na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zawarte w wyroku tego Sądu z dnia 8 maja 2006 r. sygn. akt III SA/Gd 172/06 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 lipca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wr 165/07, w których wskazano, że "na koszty rzeczywiście poniesione w związku z nauką" składają się "rzeczywiście poniesione koszty oraz faktycznie poniesione koszty". Rzeczywiście poniesione koszty to koszty, które zostały poniesione w związku z kształceniem określonej grupy żołnierzy, o określonym czasie i zostały ujęte w ewidencji księgowej (te nazywał skarżący kosztami "normatywnymi"). Drugą grupę stanowią koszty faktycznie poniesione w związku z nauką konkretnego, zindywidualizowanego żołnierza (koszt rzeczywisty, faktycznie poniesiony na indywidualnie oznaczonego żołnierza). W konsekwencji koszty, o których mowa w § 17 ust. 2 rozporządzenia obciążają żołnierza tylko wówczas, kiedy zostały faktycznie poniesione w związku z jego nauką. Stąd wynika zdaniem skarżącego, że obowiązek wynikające z art. 54 ust. 1 ustawy nie dotyczy łącznych rzeczywistych kosztów wynikających z ewidencji księgowych ale rzeczywiście poniesionych na naukę P. P. Pojęcie zwaloryzowanej "równowartości kosztów" precyzuje § 17 ust. 2 rozporządzenia, z którego wynika, że jest to suma faktycznie poniesionych kosztów w okresie jego studiów (nauki). Z zestawienia dołączonego do akt sprawy nie wynika, czy są to koszty faktycznie poniesione, określone w § 17 ust. 1 rozporządzenia, czy też koszty faktycznie poniesione, określone w § 17 ust. 2 tego rozporządzenia. Organy orzekające w postępowaniu przedsądowym nie wykazały w oparciu o jaką dokumentację koszty te zostały ustalone. Ponadto nie wskazały co wchodzi w skład poszczególnych, faktycznie poniesionych kosztów wymienionych w § 17 ust. 2 rozporządzenia - zgodnie z ich szczegółową specyfikacją wskazaną w § 15 rozporządzenia. Jednocześnie stwierdzono, że zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), tj. przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ przez nieuwzględnienie skargi, mimo dającego się stwierdzić naruszenia prawa procesowego przez organ skarżony, które miało wpływ na wynik sprawy, a także przepisu art. 141 § 4 cyt. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarzuty wynikają z braku wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku dlaczego nie dopatrzono się naruszenia praw strony zapisanych w art. 7 K.p.a. i następnych oraz w art. 77 czy 80 K.p.a., skoro wskazano jedynie, że zdaniem Sądu, prawa takie są wprawdzie zapisane w ustawie (K.p.a.), ale poinformowanie skarżącego o jego prawie udziału w postępowaniu (poinformowanie o zgromadzonym materiale dowodowym), nie zmieniłoby danych, którymi dysponował organ pierwszej instancji i które przedstawił w uzasadnieniu swojej decyzji, zaś skarżący tych danych nie kwestionował w skardze, wobec czego nie są zasadne zgłaszane przez skarżącego zarzuty naruszenia zasady praworządności, uwzględnienia interesu obywatela czy obowiązku zgromadzenia całego materiału dowodowego. Naruszenie prawa procesowego wiąże się także z przyjęciem przez Sąd pierwszej instancji że organem właściwym do ustalania obowiązku skarżącego w przedmiocie zwrotu równowartości kosztów poniesionych na jego utrzymanie i naukę był Dyrektor Wojskowego Instytutu Łączności. Według skarżącego nie był to organ w tej sprawie właściwy do wydawania decyzji ustalającej obowiązek zwrotu równowartości kosztów, gdyż organ ten nie posiadał kompetencji do zwalniania żołnierzy z zawodowej służby wojskowej. Organ taki mógł co najwyżej określić wysokość kosztów podlegających zwrotowi. Aktualizacja obowiązku zwrotu kosztów była i jest realizowana poprzez decyzje organów zwalnianych żołnierzy z zawodowej służby wojskowej. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlegała oddaleniu. Ponieważ skarga kasacyjna opiera się na obu podstawach, tj. naruszeniu prawa materialnego i przepisów postępowania, w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Bowiem dopiero uznanie, iż przyjęte przez Sąd ustalenia są prawidłowe, bądź skuteczne ich nie zanegowano, pozwoli odnieść się do zarzutów naruszenia prawa materialnego. Rozpatrując więc zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzić należy, iż nie jest on zasadny. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji odniósł się do wszystkich kwestii związanych z oceną legalności zaskarżonej decyzji. Przy czym odnosząc się do ewentualnych naruszeń przepisów ogólnych dotyczących postępowania dowodowego słusznie uznał, iż naruszenia te stanowią podstawę uchylenia decyzji o ile mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak to stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przedstawiając więc stan zaistniały w niniejszej sprawie prawidłowo Sąd uznał, iż naruszenia te nie miały wpływu na wynik sprawy. Notabene również w skardze kasacyjnej wskazując powyższy zarzut nie zostało wykazane aby naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy administracyjnej, co pozwoliłoby polemizować ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji. Odnośnie zarzutu dotyczącego właściwości organu do wydania przedmiotowej decyzji to wskazać należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób szczegółowy uzasadnił swoje stanowisko dokonując wykładni przepisów ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Jednakże w skardze kasacyjnej nie sformułowano zarzutu co do błędnej wykładni w tym zakresie stosowanych przepisów i nie podjęto polemiki z przyjętą interpretacją przepisów przez Sąd pierwszej instancji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego to stwierdzić należy, iż również ten zarzut nie jest trafny. Sąd bowiem prawidłowo zastosował przepis art. 54 ust. 1, 3, 4 i 5 powołanej ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz § 17 ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 23 maja 2004 r. w sprawie kierowania i udzielania pomocy żołnierzom zawodowym w związku z pobieraniem przez nich nauki oraz ustalania równowartości kosztów poniesionych w związku z nauką (Dz. U. Nr 135, poz. 1451). Nie powinno być wątpliwości co do prawidłowego zastosowania ust. 1 art. 54 cyt. ustawy, bowiem stan faktyczny sprawy co do przesłanki, zawarty w tym przepisie jest bezsporny. Również nie wskazano na czym miałoby polegać błędne zastosowanie ust. 3, 4 i 5 tego przepisu, odnoszą się one bowiem do zasad zwrotu kosztów poniesionych w związku z nauką i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie są one kwestionowane. Kwestionowane jest natomiast przyjęcie jako podstawy ustalenia wysokości kosztów - koszty rzeczywiste, chociaż zgodnie z § 17 ust. 1 cyt. rozporządzenia z dnia 23 maja 2004 r. równowartością kosztów pobierania nauki są koszty faktycznie poniesione. Stwierdzić należy, iż w przypadku skarżącego koszty rzeczywiście poniesione nie różnią się od kosztów faktycznie poniesionych. Wprawdzie z przepisu § 15 i § 17 tego rozporządzenia wynika, że ustawodawca dzieli koszty związane z nauką na koszty rzeczywiście poniesione w związku z kształceniem żołnierzy w określonym czasie wynikające z ewidencji księgowej (§ 17 ust. 1) oraz koszty faktycznie poniesione w zw. z nauką konkretnego żołnierza (§ 17 ust. 2) i koszty faktycznie poniesione mogą się różnić od kosztów wynikających z ewidencji księgowej, jednakże w niniejszej sprawie sytuacja taka nie zachodzi. Skarżący bowiem nie wykazał aby w związku z określoną sytuacją koszty faktycznie poniesione były niższe niż to wynika z ewidencji księgowej. Dla skutecznego zakwestionowania prawidłowości wyliczenia kosztów obciążających skarżącego obowiązkiem zwrotu, nie jest wystarczające podniesienie zarzutu, iż koszty te zostały ustalone wyłącznie na podstawie danych wynikających z ewidencji księgowej i nie uwzględniają kosztów faktycznie poniesionych, ale koniecznym jest wykazanie, że w określonym czasie organ nie poniósł danych kosztów wynikających z ewidencji, związanych z nauką w związku z zaistnieniem pewnych zdarzeń powodujących ich obniżenie. Bowiem co do zasady koszty rzeczywiście poniesione, o których mowa w ust. 1 § 17 rozporządzenia, będą kosztami faktycznie poniesionymi, chociaż mogą istnieć sytuacje, które powodują, że koszty faktycznie poniesione będą niższe. Pogląd taki wyraził już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2007 r. w sprawie I OSK 1524/06. Jednakże w niniejszej sprawie skarżący na takie sytuacje nie wskazywał. W tej sytuacji zastosowanie powołanego przepisu przez Sąd było prawidłowe. Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.