II OSK 814/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski sędzia NSA Jerzy Stankowski ( spr.) Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. i T. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1049/07 w sprawie ze skargi M. i T. T. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczo - garażowego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. T. i T. T. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...], którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Garwolinie z dnia [...] października 2006 r. nr [...] wydaną w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczo-garażowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Garwolinie, na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118) oraz art. 104 K.p.a. - nakazał M. T. i T. T. rozbiórkę budynku gospodarczo-garażowego konstrukcji murowanej, zlokalizowanego na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w Garwolinie, w granicy z działkami nr [...], [...], [...], [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w 2002 r. inwestorzy rozpoczęli wewnątrz starej drewnianej stodoły budowę ścian z pustaka siporeks gr. 24 cm. Inwestycja prowadzona była również w 2005 r. Poprzednio, częściowo w miejscu lokalizacji nowego budynku, istniała stara stodoła konstrukcji drewnianej. Na starych fundamentach, lecz wzmocnionych i powiększonych wymurowano od wewnątrz nowe ściany, pozostawiając tylko częściowo stare drewniane ściany stodoły w granicy z działkami nr [...], [...], [...]. Po wykonaniu ścian murowanych dobito do uprzednio zostawionych części drewnianych ścian deski i wykonano obróbkę blacharską. Ponadto ściana murowana w granicy z działką nr [...] została przedłużona ponad istniejącą starą drewnianą ścianę o 3,30 m do narożnika z działką nr [...] oraz w granicy z działką nr [...] wykonano dodatkową ścianę murowaną długości 6,00 m. - przez co powstał powiększony obiekt całkowicie murowany. Obiekt został powiększony w stronę granicy z działkami nr [...] i [...]. Na całym budynku wykonano nową konstrukcję dachu i nowe pokrycie dachowe blachą. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego doszedł do przekonania, iż wobec dokonania powyższych robót budowlanych powstał nowy, powiększony obiekt - budynek gospodarczo-garażowy konstrukcji murowanej. Nie miała miejsca całkowita rozbiórka starej stodoły, lecz pozostawione części dwóch ścian w granicy z działkami nr [...], [...] i częściowo nr [...] nie stanowiły samodzielnego obiektu, a murowany obiekt jest samodzielny i może istnieć bez ścian drewnianych. Zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, roboty te należało zakwalifikować zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane jako budowę nowego obiektu, przez którą należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Organ powołał się też na wyrok z dnia 29 marca 2001 r. o sygn. SA/Bk 852/00 (publ. ONSA2002/2/85), w którym stwierdzono, iż jeśli roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym, który uległ zniszczeniu, inwestor dokonuje nie remontu, lecz odbudowy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Garwolinie wskazał, iż w przedmiotowej sprawie pozostawiono tylko części dwóch ścian starej drewnianej stodoły w granicy z działkami nr [...], [...] i częściowo nr [...], co nie stanowiło obiektu. Następnie organ ustalił, iż inwestorzy przystąpili do budowy przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] organ wstrzymał roboty budowlane przy obiekcie, nakazał wykonać zabezpieczenia oraz nałożył obowiązek: a) usunięcia części drewnianych budynku znajdujących się przy ścianach usytuowanych w granicy działek nr [...], [...], [...]; b) przedstawienia zaświadczenia Burmistrza Miasta Garwolin o zgodności budowy budynku gospodarczo-garażowego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; c) przedstawienia 4 egzemplarzy projektu budowlanego z opiniami, pozwoleniami, uzgodnieniami, sprawdzonego pod względem zgodności z przepisami przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego, d) przedstawienia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wobec faktu, iż obowiązki nałożone postanowieniem nie zostały wykonane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał rozbiórkę obiektu budowlanego na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W odwołaniu od decyzji M. T. i T. T. zarzucili naruszenie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego poprzez wadliwe zastosowanie normy prawnej do określonego stanu faktycznego. Zdaniem skarżących naruszono również art. 29 ust. 2 pkt 1 i 4 ustawy, jak też uchybiono przepisom postępowania: art. 6, art. 7, art. 8, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. Zdaniem skarżących budynek objęty decyzją istniał na działce już kilkadziesiąt lat. Nie został on nigdy poddany rozbiórce, a co za tym idzie, przeprowadzone powinny być zakwalifikowane jako prace określone art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego - nie wymagające pozwolenia na budowę (wymiana pokrycia dachu oraz elementów więźby dachowej). Zdaniem skarżących nieprawdziwe były też stwierdzenia organu, iżby budynek został powiększony w stronę działek nr [...] i [...]. Wyjaśnili, iż podwyższono jednie mur graniczny. Roboty z tym zakresie związane były z dociepleniem, co również nie wymaga pozwolenia (art. 29 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego). Utrzymując decyzję w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że realizując obiekt w warunkach samowoli budowlanej inwestorzy naruszyli art. 28 Prawa budowlanego. Nie zastosowali się do zaleceń umożliwiających legalizację i nie przedłożyli w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów. W takiej sytuacji organ pierwszej instancji zobligowany był do zastosowania art. 48 ust. 1 prawa budowlanego i nakazania rozbiórki obiektu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że zakres wykonanych przez inwestora robót budowlanych opisany w protokole kontroli i przedstawiony w dokumentacji fotograficznej wskazuje na to, że jest to budynek, który został odbudowany w miejscu starego budynku. Przez remont należy natomiast rozumieć wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego. Tymczasem inwestorzy rozebrali uprzednio istniejące obiekty i w ich miejscu postawili nowy budynek garażowo-gospodarczy, co oznacza, że nie można wykonanych robót budowlanych traktować jako remont. Skargę złożyli M. T. i T. T., podnosząc, iż wykonali remont istniejącego budynku gospodarczego w sposób zapewniający uniknięcie katastrofy budowlanej. Dla zabezpieczenia ścian przed zawaleniem niezbędne było oparcie ich na dodatkowych ścianach przylegających od wewnątrz budynku oraz na wzmocnieniu fundamentów. Także wymiana pokrycia dachu bez zmiany jego konstrukcji jest remontem, a nie budową w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. W ocenie skarżących prace budowlane prowadzone przez nich mieszczą się ustawowej definicji remontu. Zdaniem M. i T. T. wadliwe jest twierdzenie organów, że inwestorzy zmienili zewnętrzną bryłę budynku oraz usunęli ściany. Drewniany budynek stodoły pozostał w kształcie nie zmienionym, a prace remontowe dotyczyły wyłącznie prac wewnętrznych, zabezpieczających i wzmacniających oraz remontu dachu bez zmian konstrukcyjnych. Skarżący wskazali, że w aktach sprawy nie ma dowodów na twierdzenia zawarte w zaskarżonych decyzjach. Organ nie przeprowadził w sposób należyty postępowania dowodowego i w całkowicie dowolny sposób ocenił dowody, jakie zgromadził. Ich zdaniem organ powinien przede wszystkim ustalić stan nieruchomości i budynków sprzed remontu, zgromadzić dokumentację urzędową dotyczącą budowy budynków w pierwotnym stanie. Dopiero takie ustalenie stanu pierwotnego może stanowić punkt wyjścia do ustalenia, czy w wyniku remontu doszło do zmiany tego stanu i w jakim zakresie. W ocenie skarżących należało też ustalić stan techniczny budynku sprzed remontu i sposób jego zabezpieczenia przed katastrofą budowlaną. Dowodem na tę okoliczność może być wyłącznie opinia biegłego rzeczoznawcy budowlanego o specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Opinia powinna ocenić, czy zastosowany przez skarżących sposób wykonania remontu był właściwy i czy zmierzał do ochrony istniejącego stanu budynku. Skarżący zarzucili organom naruszenie art. 48 Prawa budowlanego, art. 107 K.p.a., a także szeregu innych przepisów procesowych, m.in. art. 6-11, 75-78, 80-81 Kpa. W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Oddalając skargę wyrokiem z dnia 17 stycznia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 1049/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarżący dopuścili się naruszenia art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Wyjaśnił, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Art. 3 pkt 7 ustawy definiuje pojęcie "robót budowlanych", przez które należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Natomiast w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego stanowi, że przez budowę należy rozumieć - wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Zdaniem Sądu z akt sprawy wynika, że skarżący niewątpliwie dokonali odbudowy spornego budynku, a nie, jak twierdzą - remontu. Ustalenie to znajduje odzwierciedlenie w protokole kontroli, oględzinach, zdjęciach, mapie i szkicu. Zgodnie art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego remontem jest wyłącznie wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Z akt sprawy wynika, że stara stodoła skarżących została częściowo rozebrana i w miejscu starego budynku powstał zupełnie nowy budynek, powiększony w stronę granicy z działką nr [...] - o 3,30 m i z działką nr [...] - o 6,00 m. Zakres dokonanych robót budowlanych jednoznacznie wskazuje, że w sprawie nie ma mowy o przeprowadzeniu przez inwestorów remontu w rozumieniu art. 3 pkt 8 cytowanej wyżej ustawy, bowiem prace te nie służyły wyłącznie odtworzeniu stanu pierwotnego - zostały zwiększone gabaryty spornego budynku gospodarczo-garażowego. Zdaniem Sądu zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji prawidłowo dokonały oceny materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, uznając, że zakres dokonanych przez inwestorów robót budowlanych w spornym obiekcie budowlanym nie mieści się w definicji "remontu" (art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego). W takiej sytuacji skarżący powinni uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę na przeprowadzenie robót budowlanych. Sąd wyjaśnił też, że zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Od dnia 11 lipca 2003 r. (data wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw ) zasadą jest legalizacja samowoli budowlanej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Garwolinie, po ustaleniu, że inwestorzy dokonali samowoli budowlanej, przeprowadził postępowanie legalizacyjne. W tym celu, na podstawie art. 48 ust. 2 prawa budowlanego, wydał postanowienie z dnia [...] czerwca 2006 r., którym nałożył na inwestorów określone obowiązki, wynikające z art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2, a mianowicie zobowiązał do: usunięcia części drewnianych budynku znajdujących się przy ścianach usytuowanych w granicy działek nr [...], [...], [...]; przedstawienia zaświadczenia Burmistrza Miasta Garwolin o zgodności budowy budynku gospodarczo-garażowego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; przedstawienia 4 egzemplarzy projektu budowlanego z opiniami, pozwoleniami, uzgodnieniami, sprawdzonego pod względem zgodności z przepisami przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego; przedstawienia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżący nie wykonali nałożonego obowiązku. W takim przypadku zastosowanie znajduje art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, nakazujący stosowanie przepisu o rozbiórce (art. 48 ust. 1). A więc konsekwencją zaniechania przez skarżących zrealizowania nałożonych na nich obowiązków było wydanie decyzji z dnia [...] października 2006 r. w oparciu o art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 prawa budowlanego - nakazującej rozbiórkę budynku gospodarczo-garażowego konstrukcji murowanej, zlokalizowanego na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w Garwolinie, w granicy z działkami nr [...], [...], [...], [...]. Na marginesie Sąd zwrócił też uwagę, że skarżący - twierdzący, iż przeprowadzone prace były remontem - nie dokonali nawet zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego). W skardze kasacyjnej M. T. i T. T. zarzucili naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), w sprawie, w której nie istniał obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Wskazali również na naruszenia przepisów, jakie wymienili w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2; art. 29 ust. 2 pkt 1; art. 3 pkt 8; art. 48 i art. 49b Prawa budowlanego). Zdaniem M. T. i T. T. oddalając skargę Sąd naruszył również art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wyjaśnili, że wykonane przez nich roboty budowlane mieściły się w katalogu robót budowlanych nie wymagających pozwolenia - wymienionych w art. 29 Prawa budowlanego. Stanowiły one remont (art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy), który oznacza wykonywanie w istniejących obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji. Skarżący podkreślili, że prace nie naruszyły ani nie doprowadziły do zmiany konstrukcji dotychczasowego budynku. Ocieplenie i wzmocnienie ścian pustakiem nastąpiło od wewnątrz budynku, przez co gabaryty obiektu pozostały bez zmian. Także wymiana pokrycia dachu nie wymagała pozwolenia na budowę. M. T. i T. T. nie zgodzili się także ze stanowiskiem Sądu, iż nastąpiła odbudowa budynku. Wskazali, że dotychczasowa stodoła nie została dotychczas rozebrana. Dokonane prace polegały jedynie na jej remoncie w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżących w sprawie nie miał zatem zastosowania art. 28 Prawa budowlanego; podobnie jak procedura legalizacyjna z art. 48 ustawy. M. T. i T. T. stwierdzili również, że na skutek niewłaściwego zastosowania przepisów Prawa budowlanego (art. 28 ust. 1) Sąd naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powinien bowiem uwzględnić skargę w oparciu o ten przepis. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył T. M.. Nie zgodził się z zarzutami skargi kasacyjnej. Stwierdził, iż na działce wybudowano nowy budynek gospodarczy, na który wymagane było pozwolenie na budowę. Ustalenia takie przyjęto podczas wizji lokalnej dokonanej przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Garwolinie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie wymaga zaznaczenia, iż w świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W sytuacji, gdy oparto skargę kasacyjną na podstawie naruszenia prawa materialnego i nie zakwestionowano przepisów postępowania przed Sądem pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje za podstawę wyrokowania stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku (por. art. 188 zd. 2 P.p.s.a.; zob. również wyrok z dnia 12 maja 2005 r. sygn. akt FSK 2123/04; publ. ONSAiWSA 2006/1/9). M. T. i T. T. oparli skargę kasacyjną przede wszystkim na zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego przez ich niewłaściwe zastosowanie, w to jest art. 28 ust. 1, art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2; art. 29 ust. 2 pkt 1; art. 3 pkt 8; art. 48 i art. 49b Prawa budowlanego. W uzasadnieniu zakwestionowali prawidłowość ustalenia i kwalifikacji przez Sąd stanu faktycznego sprawy. Ich zdaniem zachodziły okoliczności, w świetle których pozwolenie na zrealizowane przez nich roboty budowlane nie byłoby wymagane. Przed przystąpieniem do rozważenia zasadności tak postawionych zarzutów wymaga zaznaczenia, że zostały on w części nieadekwatnie uzasadnione. Skarżący wskazali w skardze kasacyjnej, że wykonując roboty budowlane na działce nr [...] przy ul. [...] w Garwolinie ograniczyli się tylko do ocieplenia i wzmocnienia ścian istniejącego budynku gospodarczo-garażowego od wewnątrz, a jego gabaryty i konstrukcja pozostały bez zmian. Ich zdaniem, wskutek przyjęcia tak (błędnie) ustalonego stanu faktycznego Sąd niewłaściwie zastosował przepisy dotyczące wymogu uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego), a także pominął wyjątki od tego wymogu wskazane w art. 29 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 8 ustawy. Należy zwrócić uwagę, że tak postawione zarzuty de facto nie dotyczą wadliwości zastosowania wskazanych przepisów prawa materialnego (występuje ona, gdy ustalony bezspornie stan faktyczny nie odpowiada stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej), a w istocie stanowią polemikę z dokonanymi przez organy i przyjętymi następnie przez Sąd ustaleniami faktycznymi oraz oceną materiału dowodowego sprawy. Odnoszą się zatem do fazy ustaleń faktycznych, która opiera się na przepisach postępowania administracyjnego (następnie kontrolowanych przez Sąd), i dopiero poprzedza fazę tzw. subsumcji, to jest zastosowania przepisu prawa materialnego (por. art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Kwestionując ustalenia faktyczne skarżący nie wskazali przepisu postępowania sądowoadministracyjnego, którego uchybienie doprowadziło do przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji - ich zdaniem - błędnie ustalonego stanu faktycznego. Naczelny Sąd Administracyjny, związany podstawami skargi kasacyjnej, nie mógł w tym zakresie czynić domniemań. W konsekwencji obowiązany był rozpoznać sprawę w oparciu o stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł odstąpić przyjętych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ustaleń faktycznych obejmujących charakterystykę i zakres zrealizowanej inwestycji budowlanej; tym bardziej, że Sąd pierwszej instancji - uznając prawidłowość dokonanej przez organy nadzoru budowlanego oceny materiału dowodowego - elementy tego stanu faktycznego wprost doprecyzował (stwierdzając, iż "stara stodoła skarżących została częściowo rozebrana i w miejscu starego budynku powstał zupełnie nowy budynek, powiększony w stronę granicy z działką nr [...] - o 3,30 m i z działką nr [...] - o 6,00 m"). W świetle stanu faktycznego przyjętego przez Sąd pierwszej instancji nie było podstaw do uwzględnienia zarzutu niewłaściwego zastosowania wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Prawa budowlanego: art. 28 ust. 1, art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2; art. 29 ust. 2 pkt 1; art. 3 pkt 8; art. 48 i art. 49b. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego). Budową jest natomiast wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 ustawy). Z okoliczności tej sprawy niezbicie wynika, iż roboty budowlane wykonane samowolnie przez M. T. i T. T. stanowiły odbudowę obiektu budowlanego. Wykonali oni bowiem faktycznie nowy obiekt budowlany, z wykorzystaniem elementów pozostałych po innym obiekcie (tak: wyrok z dnia 29 marca 2001 r. sygn. akt SA/Bk 852/00, publ. ONSA 2002/2/85). Nie można podzielić stanowiska skarżących, iż prace w obiekcie stanowiły tylko jego remont, wymagający jedynie zgłoszenia (art. 29 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego). Remontem, który sprowadza się przede wszystkim do odtworzenia stanu pierwotnego, nie można nazwać robót polegających na istotnej zmianie substancji elementów dotychczasowego (starego) obiektu budowlanego (ściany z pustaka siporex w miejsce drewnianych), tym bardziej, jeżeli powstający obiekt uzyskuje znacznie większe - niż dotychczasowy - wymiary. Zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zastosowanie tego przepisu poprzedza procedura legalizacji obiektu. W tej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Garwolinie, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r. nałożył na inwestorów określone obowiązki, wynikające z art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Wobec niewykonania wezwania przez inwestorów, podczas gdy zaistniały przesłanki rozbiórki obiektu, organ obowiązany był wydać decyzję zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego ("w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1"). Z uwagi na fakt, iż sprawa bezsprzecznie nie dotyczyła inwestycji polegającej na remoncie obiektu budowlanego objętym zgłoszeniem (art. 29 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego - zob. wyżej), nie sposób było uznać zarzutu nie zastosowania art. 49b Prawa budowlanego dotyczącego legalizacji robót budowlanych wykonanych bez wymaganego prawem zgłoszenia. Nie było również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Zgodnie z tym przepisem sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Wydając zaskarżoną decyzję organy nadzoru budowlanego nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego, stąd Sąd nie mógł zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i uwzględnić skargi. Mają na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku.