II OSK 565/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Rzążewska Sędziowie sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 października 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 297/07 w sprawie ze skargi P. H. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 17 października 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 297/07 po rozpoznaniu skargi P. H. na postanowienie Pomorskiego wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] marca 2007 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach z dnia [...] stycznia 2007 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że wydanie zaskarżonego postanowienia poprzedziło wniesienie przez skarżącego zarzutów, które zostały oddalone, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na postanowienie w sprawie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania nakazu rozbiórki, w wysokości 5.000 zł zostało umotywowane tym, że zobowiązany dobrowolnie nie wykonuje nałożonego obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skargę wniesioną na postanowienie w sprawie grzywny w celu przymuszenia, w której skarżący podnosił przedwczesność zastosowania tego środka, bowiem nie otrzymał wyroku oddalającego skargę na zarzuty a ponadto kwestionował określenie charakteru przedmiotowego obiektu budowlanego, potraktował jako niezasadną. W ocenie Sądu pierwszej instancji zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. W sprawie ma zastosowanie art. 119 ( 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1966 ze zm./ wobec nie wykonania przez skarżącego obowiązku rozbiórki, zaś wysokość grzywny określa art. 121 ( 2 ww. ustawy. W zaskarżonej decyzji wyjaśniono, dlaczego nałożono grzywnę w najwyższej z możliwych wysokości, zaś argumenty dotyczące postawy skarżącego, który wszelkimi sposobami dąży do niewykonania obowiązku, są w ocenie Sądu przekonujące. Wysokość grzywny jest ponadto dostosowania do korzyści, jakie zobowiązany mógłby osiągnąć, gdyby poprzez zapłatę grzywny odwlekał wykonanie obowiązku. Dlatego też Sąd stwierdził, że "obowiązek skarżącego polega na rozbiórce domku letniskowego wymierzenie mu grzywny w celu przymuszenia w najwyższej wysokości nie było nieuzasadnione". Zostały też zachowane wymogi formalne /art. 122 ( 1 i 2 powyższej ustawy/. Doręczenie postanowienia w sprawie grzywny w celu przymuszenia po uprzednim doręczeniu tytułu wykonawczego można uznać za uchybienie nie mające istotnego znaczenia w sprawie. Ponadto w związku z zarzutem przedwczesności zaskarżonego postanowienia Sąd zauważył, że wyrok w sprawie zarzutów zapadł w dniu 11 października 2006 r., zaś postanowienie o wymierzeniu grzywny w pierwszej instancji podjęto w dniu 24 stycznia 2007 r. nie ma mowy zatem o przedwczesności orzeczenia. Odnosząc się natomiast do zarzutu w kwestii charakteru przedmiotowego obiektu, Sąd wyjaśnił, że decydujące znaczenie ma orzeczenie nakazujące rozbiórkę, w którym określono charakter obiektu, natomiast w postępowaniu administracyjnym organ nie ma uprawnień do badania prawidłowości obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. H., reprezentowany przez adwokata z urzędu, zarzucając: 1/ naruszenie prawa materialnego - określonych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji: a/ art. 121 ( 2 przez uznanie, że w ustalonym stanie faktycznym sprawy zasadne było nałożenie grzywny w wysokości 5,000 zł podczas gdy nastąpiło to w sposób dowolny i bez należytego uzasadnienia, b/ art. 7 ( 3 poprzez przyjęcie, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym nie był bezprzedmiotowy, podczas gdy zamontowanie kół i piast do pojazdu czyni ten obowiązek bezprzedmiotowym, c/ art. 29 poprzez błędne przyjęcie, że zachodzi dopuszczalność egzekucji, co organ powinien wziąć pod uwagę z urzędu, podczas gdy w niniejszej sprawie egzekucja jest niedopuszczalna, 2/ naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 233 kpc w zw. z art. 106 ( 5 ppsa poprzez nie rozważenie w sposób wszechstronny zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności niezbadanie, czy organ wydający zaskarżone postanowienie przeprowadził z urzędu postępowanie w zakresie stwierdzenia dopuszczalności stosowania środka egzekucyjnego, a tym samym dopuszczalności egzekucji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, że sprawa nie dotyczy domku letniskowego oraz zastosowano grzywnę w celu przymuszenia nieproporcjonalną do ciążącego na skarżącym obowiązku. Organ powinien mieć na uwadze kwestię uciążliwości stosowanych środków dla zobowiązanego. Jeżeli organ mógł zastosować jeden środek ale w wielu odmianach różniących się wysokością kwoty, to powinien tak dostosować wysokość grzywny, aby mieć na celu doprowadzenie do wykonania zobowiązania oraz unikanie zbytecznej uciążliwości, jednak w tym zakresie nie przeprowadzono odpowiednich czynności wyjaśniających. Stwierdzenie, że grzywnę można nałożyć w danej sprawie a tylko jednokrotnie nie może być uznane za wystarczające uzasadnienie. W sprawach dotyczących obowiązków regulowanych przez przepisy prawa budowlanego w każdym przypadku grzywna będzie stosowana jednokrotnie. Twierdzenie, że wysokość grzywny musi być dostosowana do korzyści, jaką zobowiązany mógłby osiągnąć, gdyby grzywnę zapłacił a obowiązku nie wykonał, jest całkowicie bezzasadne. Sąd nie wskazał, w jaki sposób należałoby miarkować korzyści z wysokością grzywny, pomijając kwestię indywidualnych uwarunkowań zobowiązanego. Nie można ponadto przy wymiarze grzywny brać pod uwagę na niekorzyść strony faktu, że skorzystała z przysługujących jej środków prawnych /wniesienie zarzutów, zażalenia/. Nadto w postępowaniu egzekucyjnym skarżący poinformował organ, że do przyczepy, stanowiącej pojazd, dołączył koła i piasty oraz pojazd zarejestrował, przedkładając stosowny dowód w postaci zaświadczenia wydziału komunikacji. Nie jest to już więc obiekt budowlany, tylko pojazd, nie objęty przepisami ustawy - Prawo budowlane, a tym samym postępowanie egzekucyjne stało się bezprzedmiotowe. Okoliczności te nie zostały przez organ zweryfikowane a jedynie stwierdzono, że koła i piasty stanowią dodatkowe elementy architektoniczne, nie zmieniające charakteru obiektu budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W niniejszej sprawie kwestią wymagającą stosownej analizy jest legalność /prawidłowość/zastosowanej w stosunku do skarżącego grzywny w celu przymuszenia jako środka egzekucyjnego mającego na celu doprowadzenie do wykonania administracyjnego obowiązku /orzeczenia rozbiórki prawomocną decyzją administracyjną/, który to obowiązek nie jest przez zobowiązanego dobrowolnie wykonany. W sprawie ma zastosowanie ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z dnia 17 czerwca 1966 r. /tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm./. W art. 7 ( 2 tej ustawy stanowi się, że organ administracyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku środków, środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Z powyższego wynika, że do stosowania ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dochodzi tylko wtedy, gdy zobowiązany bez stosowania środków przymusu administracyjnego nie przystępuje dobrowolnie do wykonania nałożonego na niego obowiązku. Ustawa ta jednak jednocześnie chroni zobowiązanego przed stosowaniem nadmiernie uciążliwych środków - por. art. 7 ( 2. Słuszny jest ponadto podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut, w aspekcie stosowania art. 121, że nie można ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia, z faktu korzystania przez zobowiązanego z przysługujących mu środków prawnych /zarzutów, zażalenia, skargi/ czynić argumentu mającego uzasadnić orzeczenie o najsurowszym wymiarze grzywny. Już tylko ta okoliczność, bez wnikania w regulację dotyczącą ustalania wysokości grzywny, określoną w art. 121 dla przymuszenia do wykonania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, jest wystarczająca do uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W sprawie egzekucji należności niepieniężnej nie może mieć w istocie żadnego znaczenia przy ustalaniu wysokości grzywny w celu przymuszenia okoliczność korzystania z środków prawnych przez skarżącego jak to słusznie podnosi się w skardze kasacyjnej. Znaczenie w tej kwestii ma bowiem baczenie, aby nie zostały przekroczone granice wyznaczone przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania /art. 7 ( 2/ zasady niezbędności /art. 7 ( 3/. Wynika z nich obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku. W orzecznictwie przyjmuje się też, że rozstrzygnięcie o wysokości grzywny w celu przymuszenia, gdy nie wynika wprost z ustawy, należy do uznania administracyjnego, co wymaga szczegółowego uzasadnienia, gdyż jego brak oznaczałby całkowitą dowolność organu /por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2008 r, sygn. akt II OSK 43/07, w którym podkreśla się ponadto, że grzywna powinna być tak ustalona, aby z jednej strony zapewniała efektywność egzekucji, zaś z drugiej - była jak najmniej uciążliwa dla zobowiązanego/. Nie można natomiast uwzględnić zarzutów skarżącego, które odnoszą się do tego, że w ocenie strony okoliczność zamontowania kół do przedmiotowego obiektu i jego zarejestrowanie jako pojazd powoduje bezprzedmiotowość egzekucji administracyjnej. Tylko wówczas, gdyby po zamontowaniu kół sporny obiekt został usunięty z danego terenu, czyli faktycznie wykorzystany jako pojazd, można byłoby mówić nawet o dobrowolnym wykonaniu obowiązku rozbiórki /usunięcia/ obiektu. Jeżeli jednak fakt ten nie miał miejsca, samo zamontowanie kół a nawet zarejestrowanie obiektu jako pojazd we właściwym organie, z jednoczesnym pozostawieniem w tym samym miejscu, stanowiłoby czynności wykonane dla pozoru, nie skutkujące bezprzedmiotowością egzekucji administracyjnej. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 185 ( 1 ppsa. Wniosek w sprawie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej zostanie załatwiony przez Sąd pierwszej instancji stosownie do art. 250 ppsa.