III SA/Łd 401/07

Dnia 17 października 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi –Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Asesor WSA Ewa Alberciak Protokolant Asystent sędziego Beata Czyżewska Po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2007 r. przy udziale - sprawy ze skargi E.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wymeldowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. przyznaje radcy prawnemu M.S. prowadzącej Kancelarię Radcy Prawnego w Ł. przy K. 122 lokal nr 1 kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa i 80/100) złotych, obejmującą podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu sądowym skarżącej i kwotę powyższą nakazuje wypłacić radcy prawnemu M.S. z funduszów Skarbu Państwa –Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. III SA/Łd 401/07 UZASADNIENIE Prezydent Miasta T., po przeprowadzeniu postępowania z wniosku E.K., decyzją z dnia [...], orzekł o odmowie wymeldowania S.K. z pobytu stałego z lokalu Nr [...] położonego przy ul. A. w T. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że S.K. nie opuścił lokalu, w którym jest zameldowany na pobyt stały w sposób dobrowolny i trwały. W związku z powyższym przy obecnym stanie faktycznym i prawnym nie jest możliwe jego wymeldowanie z dotychczasowego miejsca pobytu stałego. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła E.K. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez pominięcie oświadczenia S.K. złożonego w piśmie skierowanym do Sądu Rejonowego w T., gdzie oświadczył on, że w mieszkaniu w ogóle nie zamieszkuje. Ponadto strona zarzuciła naruszenie przepisu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych poprzez odmowę wymeldowania S.K., pomimo, że z dowodów zebranych w sprawie wynika, iż S.K. opuścił lokal bez wymeldowania się. E.K. wniosła o uzupełnienie materiału dowodowego poprzez załączenie wyroków Sądów Rejonowych w T. oraz w G. uznających S.K. za winnego znęcania się nad swoją żoną. Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w obecnym stanie prawnym jedyną przesłanką warunkującą orzeczenie o wymeldowaniu jest opuszczenie lokalu. Z taką sytuacją mamy do czynienia wtedy, gdy osoba dobrowolnie rezygnuje z zamieszkiwania w lokalu, zrywa z nim wszelkie więzi, skupiając swe centrum życiowe w innym miejscu. Zatem nie każde opuszczenie miejsca pobytu stałego uzasadnia wymeldowanie z lokalu. Spełnienie przesłanki opuszczenia lokalu, w rozumieniu art. 15 ust. 2 cytowanej ustawy, ma miejsce tylko wtedy, gdy opuszczenie lokalu miało charakter dobrowolny i trwały. Organ wskazał, iż nie jest możliwe ustalenie jednolitego kryterium dla oceny przesłanki "opuszczenia lokalu" we wszystkich sprawach, lecz okoliczności każdej konkretnej sprawy wyznaczają zakres badania niezbędny do ustalenia czy nastąpiło opuszczenie lokalu. W ocenie Wojewody, z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie nie wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że S.K. w sposób dobrowolny i trwały zmienił swoje miejsce zamieszkania. Na rozprawie administracyjnej przeprowadzonej w dniu [...] świadek M.K. - zeznała, że brat nocuje w miejscu zameldowania na pobyt stały, natomiast z uwagi na odcięcie gazu, przygotowuje posiłki, pierze i myje się w jej mieszkaniu. M.M. (sąsiadka z lokalu Nr [...]) zeznała, że nie wie kto mieszka w spornym lokalu, natomiast widuje zarówno E.K. jak i S.K. A.W. (sąsiad z lokalu nr [...]) zeznał, że od czasu wyprowadzenia się E.K., w lokalu zamieszkuje jedynie S.K. Widuje go na terenie nieruchomości przeciętnie raz w tygodniu. Ponadto, odpowiadając na pytanie odwołującej się, czy widuje S.K. – A.W. wyjaśnił, że widuje S.K. przed blokiem, w bloku jak wchodzi do mieszkania (...) słyszy jak chodzi po mieszkaniu, nie umie wskazać, czy jest to zamieszkiwanie czy też pozory zamieszkiwania. Organ dodał, iż z protokołu oględzin lokalu przeprowadzonych w dniu 21 listopada 2006 roku (przeprowadzonych przy udziale S.K.) wynika, że w przedmiotowym lokalu zainteresowany posiada swoje rzeczy osobiste, ubrania, oraz niewielką ilość mebli, która pozostała w lokalu na skutek postanowienia sądu o podziale majątku. Ponadto sama zainteresowana w toczącym się postępowaniu podnosi, że S.K. posiada klucze do lokalu, a więc ma do niego swobodny dostęp. Organ odwoławczy wskazał, że Sąd Rejonowy w T. postanowieniem z dnia [...] roku sygn. akt [...] nakazał S.K. opróżnienie wraz ze wszystkimi rzeczami stanowiącymi jego własność lokalu mieszkalnego Nr [...] położonego przy ul. A w T. S.K. dobrowolnie nie wykonał nałożonego na niego obowiązku opróżnienia przedmiotowego lokalu, dlatego też skarżąca winna wystąpić na drogę postępowania egzekucyjnego tzn. wykonania przez komornika sądowego - eksmisji S.K. z zajmowanego przez niego lokalu, pozbawiając go tym samym swobodnego dostępu do lokalu, a dopiero wówczas - wystąpić o jego wymeldowanie. W odpowiedzi na wniosek odwołującej się o uzupełnienie materiału dowodowego w postaci wyroków karnych uznających winnym S.K. za znęcanie się nad żoną, Wojewoda [...] wyjaśnił, że wyroki te w rozpatrywanej sprawie nie stanowią podstawy do wydania orzeczenia o wymeldowaniu. Z uzasadnienia postanowienia Sądu Rejonowego w T. z dnia [...] sygn. akt: [...] wynika, że wyroki te stanowiły podstawę do wydania wyroku nakazującego S.K. opróżnienie lokalu, a ponadto z powodu znęcania się nad rodziną - wyżej wymienionemu nie przyznano prawa do lokalu socjalnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi E.K. zarzuciła naruszenie art. 7 k.p.a., a także naruszenie art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych poprzez przyjęcie, że brak jest przesłanek do wymeldowania S.K. ze spornego lokalu. Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie do ponownego rozpoznania organowi administracji. W ocenie skarżącej S.K. nie przebywa i nie ma zamiaru przebywać w spornym lokalu. W uzupełnieniu skargi E.K. wniosła o załączenie w poczet materiału dowodowego odpisu wyroku Sądu Rejonowego w T. z dnia [...], sygn. akt [...] z powództwa skarżącej przeciwko byłemu mężowi o zapłatę za bezumowne korzystanie ze spornego lokalu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. W piśmie z dnia 18 września 2007 roku pełnomocnik strony skarżącej uzupełnił zarzuty skargi wskazując na naruszenie przez organ I instancji art. 7, art. 10 § 1, art. 72, art. 77 § 1, art. 80, art. 81, art. 107 § 3 k.pa. Nadto, organowi odwoławczemu zarzucono naruszenie art. 7, art. 10 § 1, art. 72, art. 77 § 1, art. 80, art. 81, art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1. uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Przeprowadzając taką kontrolę, sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja została wydana z uchybieniami prawa procesowego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sparwy. Podstawą prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz.U. z 2001 r., Nr 87, poz. 960 z późn. zm.). Zgodnie z treścią art. 15 ust. 2 wymienionej ustawy organ gminy wydaje, na wniosek strony lub z urzędu, decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 2 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Z wymienionego przepisu wynika, iż przesłanką wymeldowania konkretnej osoby jest opuszczenie przez nią, bez wymeldowania, dotychczasowego miejsca pobytu. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że S.K., mimo orzeczenia przez sąd cywilny obowiązku opróżnienia spornego lokalu, nadal posiada klucze i korzysta z tego lokalu. Kwestią sporną pozostaje natomiast, czy jest to przebywanie z zamiarem stałego pobytu i koncentracji swojego centrum życiowego w przedmiotowym lokalu. Tylko jednoznaczna odpowiedź na tak sformułowane pytanie dawała organowi możliwość podjęcia rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest wyrażona w przepisie art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej dalej k.p.a., zasada czynnego udziału strony w postępowaniu. Cytowany przepis nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Prawo czynnego udziału strony w postępowaniu, jako korelat obowiązku organu, obejmuje prawo do podejmowania czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. W zakresie prawa do czynnego udziału w postępowaniu strona może realizować szereg uprawnień procesowych określonych wyraźnie przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (np. art. 78 § 1, art. 79 k.p.a.), natomiast w zakresie prawa do obrony ma uprawnienie do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań - art. 81 k.p.a. (por. Wróbel A. [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, Zakamycze 2005) Obowiązki organu administracji wynikające z tej zasady obejmują wszystkie fazy postępowania z wyjątkiem obowiązku umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, który dotyczy tylko etapu po zakończeniu postępowania wyjaśniającego, a jeszcze przed wydaniem decyzji. Zgodnie z art. 10 § 2 k.p.a. organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. W myśl natomiast § 3 tego przepisu, organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1. Czynny udział strony przejawia się w szczególności w postępowaniu wyjaśniającym, co dla ochrony praw strony ma istotne znaczenie, ponieważ zapewnia jej wpływ na ustalenie stanu faktycznego, a przez to wpływ na stosowanie norm prawa materialnego lub procesowego. W interesie strony może, bowiem leżeć współdziałanie z organem w celu ustalenia pewnych faktów czy dowodów, a uniemożliwienie ich przedstawienia spowodować może wadliwe ustalenie stanu faktycznego. Niezapewnienie stronie udziału w postępowaniu powoduje więc konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z jej udziałem, przy czym należy podkreślić, iż naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową i w sprawach zakończonych decyzją ostateczną stanowi podstawę do wznowienia postępowania na wniosek strony. Nie ulega wątpliwości, że w toku prowadzonego postępowania, zarówno organ I jak i II instancji nie umożliwiły skarżącej wypowiedzenia się co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Argumenty podnoszone przez stronę na etapie postępowania sądowoadministracyjnego dają podstawę do przyjęcia, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik postępowania – uniemożliwiono bowiem stronie podniesienie wniosków dowodowych, a w konsekwencji zebrany w sprawie materiał dowodowy okazał się niekompletny. W toku postępowania organy administracji winny w szczególności zadbać o przestrzeganie zasad wynikających z przepisów art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. W myśl pierwszego z tych przepisów w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten nakazuje organom administracji podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Oznacza, to iż organy administracji państwowej mają obowiązek dążenia do prawdy obiektywnej. Organ administracji jest zobowiązany do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do państwa (art. 8 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz wyrok NSA OZ w Lublinie z 7 października 1983 roku, SA/Lu 240/83). Obowiązek ten jest realizowany dzięki nakazowi zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego. Z kolei, stosownie do treści art. 77 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Oznacza to, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie. Z art. 77 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego wynika bowiem obowiązek organu administracji zgromadzenia całego materiału dowodowego, koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy, co oznacza obowiązek podjęcia przez organ stosownych działań, między innymi przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy oraz zażądania od strony przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, organy administracji uchybiły zasadom postępowania wskazanym wyżej w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji. Wojewoda [...] nie odniósł się do podnoszonej przez stronę okoliczności, dotyczącej oświadczeń S.K. o niezamieszkiwaniu w spornym lokalu, składanych w toku postępowania przed sądem powszechnym, a jest to niewątpliwie okoliczność istotna. Nie można przecież stale przebywać w lokalu dla potrzeb postępowania administracyjnego i w ogóle z niego nie korzystać dla potrzeb postępowania cywilnego. Zdaniem Sądu, S.K. winien zostać przesłuchany na okoliczność składania tak rozbieżnych oświadczeń. W tej sytuacji uchybienie przepisów prawa procesowego polegające na pominięciu jednego z dokumentów mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Co ważniejsze jednak, brak zapoznania strony z materiałem dowodowym postępowania (o czym była mowa wyżej), uniemożliwił jej w konsekwencji podniesienia szeregu, zasługujących zdaniem Sądu na uwagę, zarzutów dotyczących kompletności postępowania dowodowego, a na które strona wskazała w treści skargi i późniejszych pismach składanych do akt sprawy. Okoliczności te, to przede wszystkim brak wyjaśnienia rzeczywistego zamiaru byłego męża skarżącej w przebywaniu w spornym lokalu, w szczególności w świetle oświadczeń skarżącej o zamieszkiwaniu SK. wraz z siostrą. Również podnoszona przez stronę okoliczność złego stanu technicznego lokalu, uniemożliwiającego faktyczne w nim przebywanie, wymaga zdaniem Sądu, poczynienia stosownych ustaleń w tym zakresie. Uzasadnione jest stwierdzenie, że zapoznanie strony skarżącej z materiałem dowodowym postępowania administracyjnego dałoby jej możliwość podniesienia zarzutów, na które mogła wskazać dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, a w konsekwencji organowi administracji podjęcie działań zmierzających do usunięcia braków postępowania poprzez chociażby przesłuchanie sąsiadów siostry S.K.. Niezasadne było bowiem oparcie się w tej materii wyłącznie na zeznaniach samej siostry skarżącego. Podsumowując, organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 10 k.p.a., a także art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. Uchylając decyzję organu odwoławczego, Sąd stanął na stanowisku, mając na uwadze wagę naruszeń, ale także interes strony w sprawnym załatwieniu sprawy, że dla usunięcia wskazanych wyżej uchybień nie jest konieczne ponowne przeprowadzanie postępowania przed organem I instancji. To oczywiście nie wyklucza jego toku, w sytuacji gdy poczynione przez organ odwoławczy ustalenia dadzą podstawę do przekazanie sprawy temuż organowi przed wydaniem ostatecznego rozstrzygnięcia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien uwzględnić zalecenia oraz ocenę prawną wyrażoną w niniejszym rozstrzygnięciu, w szczególności poprzez odniesienie się do argumentów podnoszonych przez stronę w postępowaniu sądowoadministracyjnym oraz uzupełnienie postępowania dowodowego w zakresie wskazanym wyżej, z zapewnieniem stronie czynnego udziału w tymże postępowaniu. Na marginesie rozważań wyjaśnić należy, że wzajemne relacje między byłymi małżonkami oraz spory między nimi, nawet jeżeli prowadzą do czynów czy też zaniechań noszących znamiona przestępstwa, nie mogą być przedmiotem postępowania przed organami administracji, czy też przed sądem administracyjnym. Celem postępowania przed organem administracji w sprawie o wymeldowanie może być jedynie zagwarantowanie takich zapisów w ewidencji ludności, które odpowiadają rzeczywistości. W wyroku z dnia 29 listopada 2001 r., sygn. akt II SA/Lu 965/00 (nie publikowany), Naczelny Sąd Administracyjny wyraził zasługujący na aprobatę pogląd, że "wymeldowanie z pobytu stałego nie jest pozostawione uznaniu organów orzekających, a zatem decyzja o wymeldowaniu osoby może być wydana wyłącznie pod warunkiem zaistnienia w sprawie ustawowych przesłanek (art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych - Dz.U. 1984 nr 32 poz. 174 ze zm.). Stąd też okoliczności trudnej sytuacji życiowej rodziny wywołanej alkoholizmem męża, nie mogą mieć znaczenia dla merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku o jego wymeldowanie." Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, że Wojewoda [...] słusznie przyjął za bezzasadne argumenty podnoszone przez E.K. zmierzające do wykazania, że konieczność wymeldowania uzasadniają wyroki skazujące wobec jej byłego męża. Okoliczności ta mogła mieć znaczenie (i miała jak wynika z akt sprawy), w postępowaniu prowadzonym przez prokuraturę i właściwy powszechny sąd karny. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji. O przyznaniu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, Sąd orzekł na podstawie art. 250 ustawy. TG