II GSK 325/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk Sędziowie: del. WSA Magdalena Bosakirska NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Protokolant Anna Tomaka-Magdoń po rozpoznaniu w dniu 9 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. z dnia 18 października 2007 r. sygn. akt II SA/Rz 489/07 w sprawie ze skargi M.A. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego oddala skargę kasacyjną I Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. po rozpoznaniu skargi M.A. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] kwietnia 2007 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. W pisemnych motywach orzeczenia Sąd I instancji podał, że decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w N. przyznał J.A. – matce skarżącego płatność dla gospodarstwa niskotowarowego na pięć kolejnych lat, a decyzją z dnia [...] października 2006 r. organ ten przyznał J.A. od miesiąca sierpnia 2006 r. do miesiąca lipca 2016 r. rentę strukturalną. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. ten sam organ po rozpatrzeniu oświadczenia M.A. z dnia [...] września 2006 r. o przejęciu zobowiązań ustalonych decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. odmówił M.A. przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego podając w podstawie prawnej decyzji § 2, § 3 ust. 1, § 6 ust. 1 i § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 286, poz. 2870 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem z 7 grudnia 2004 r.) w związku z § 2 pkt 3 i § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 114, poz. 1191 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem z 30 kwietnia 2004 r.). Decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR w R. z dnia [...] kwietnia 2007 r. W podstawie faktycznej rozstrzygnięć organy obydwu instancji jako przyczynę odmowy przyznania płatności podały to, że skarżący nie jest następcą producenta rolnego, któremu przyznano rentę strukturalną, gdyż z wniosku o przyznanie renty strukturalnej wynika, że planowane przejęcie użytków rolnych nastąpi na powiększenie gospodarstwa rolnego. Ponadto w dniu przejęcia gospodarstwa od rodziców skarżący posiadał własne gospodarstwo rolne o powierzchni 4,16 ha, co potwierdza akt notarialny z dnia [...] czerwca 2002 r. Uzasadniając uchylenie zaskarżonej decyzji Sąd I instancji wskazał wpierw, iż spór w tej sprawie dotyczy definicji producenta rolnego, a także ustalenia, czy bycie właścicielem nieruchomości rolnej o powierzchni większej niż 1 ha jest równoznaczne z prowadzeniem działalności rolniczej. Przed analizą powyższego zagadnienia Sąd zauważył jednak, że odwołanie od decyzji organu I instancji zostało podpisane zarówno przez skarżącego, jak i jego matkę, a organ odwoławczy rozpoznał jedynie odwołanie M.A. To uchybienie stanowiące naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), jest już wystarczającą przesłanką do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Sąd I instancji jako podstawę uchylenia decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uznał nadto naruszenie przez organ przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a. Sąd wyjaśnił, że stosownie do § 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 30 kwietnia 2004 r., następcą jest osoba fizyczna rozpoczynającą działalność rolniczą po raz pierwszy z dniem przejęcia gospodarstwa rolnego od producenta rolnego ubiegającego się o rentę strukturalną, która nie ukończyła 40 roku życia w dniu złożenia wniosku o rentę strukturalną. Z kolei pojęcie "działalności rolniczej" zdefiniowane w ustawie z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 ze zm.) jest rozumiane w orzecznictwie jako wykonywanie czynności zarządzających poprzez sprawowanie nadzoru, kierowanie gospodarstwem, na ogół fizyczne wykonywanie pracy, aby osiągnąć określony cel w zakresie produkcji rolniczej. W ocenie Sądu istotnym było zatem ustalenie, czy skarżący spełnia przesłanki do uznania go za następcę prawnego. Tymczasem zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie, czy skarżący prowadził działalność rolniczą, czy też nie, przed przejęciem całości gospodarstwa od J.A. w 2006 r. Z zapisów § 2 i § 4 aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 2002 r. wynika, że małżonkowie F. i J. A. darowali nowopowstałą działkę nr [...] stanowiącą część ich gospodarstwa rolnego, a obdarowany ma już przedmiot darowizny w swoim posiadaniu. Nie można z nich jednakże wnioskować, że skarżący prowadził działalność rolniczą na tej nieruchomości. Tej okoliczności nie można również wywieść ze znajdującej się w aktach sprawy decyzji z dnia [...] października 2006 r. o przyznaniu J.A. renty strukturalnej. Z akt sprawy zakończonej tą decyzją wynika natomiast, że skarżący przed jej wydaniem złożył oświadczenie, że jest następcą prawnym, gdyż po raz pierwszy podejmuje działalność rolniczą, do którego to oświadczenia organ nie odniósł się i nie określił celu przejęcia gospodarstwa (część C pkt X wniosku o przyznanie renty strukturalnej), a co jest istotne z uwagi na zmianę treści oświadczenia o celu przejęcia gospodarstwa przez M.A. We wskazaniach co do dalszego postępowania Sąd podał, że organ winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i ocenić oświadczenie z dnia [...] września 2006 r., w którym M.A. stwierdził, że nie prowadził działalności rolniczej na nieruchomości, której stał się właścicielem w 2002 r., a przed przejęciem gospodarstwa rolnego rodziców w 2006 r. Fakt prowadzenia działalności rolniczej po 2002 r. przez M.A. winien być wyjaśniony ze względu na normę prawną wynikającą z § 11 rozporządzenia z 7 grudnia 2004 r., która łączy przeniesienie przyznanych płatności do gospodarstwa niskotowarowego na następcę producenta rolnego, a zatem poczynione ustalenia będą miały istotny wpływ na treść przyszłego rozstrzygnięcia. Organ winien też ustalić, komu przysługuje status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu prowadzonym o przeniesienie płatności do gospodarstwa niskotowarowego, co będzie miało znaczenie dla rozstrzygnięcia odwołania J.A. II W skardze kasacyjnej Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w R. zaskarżył powyższy wyrok w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 28, art. 127, art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., § 11 ust. 1 rozporządzenia z 7 grudnia 2004 r. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b), art. 3 i art. 33 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ miał obowiązek rozpatrzyć odwołanie J.A., która to osoba nie była w ocenie organu stroną postępowania i nie składała skargi do WSA, oraz że naruszenie takie jest podstawą wznowienia postępowania i stanowi przyczynę uchylenia decyzji, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziły do uchylenia decyzji skarżącego. W ramach naruszenia przepisów postępowania skarżący organ zarzucił również naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nie wyjaśnił on stanu faktycznego, czyli nie ustalił faktu prowadzenia przez M.A. działalności rolniczej po 2002 r., co miało wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący organ podniósł, że J.A., która podpisała odwołanie od decyzji wraz z M.A. - nie jest stroną tego postępowania, bowiem decyzja nie ustala jej praw i obowiązków. Stroną postępowania w przedmiocie następstwa producenta rolnego w sprawie przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego jest jedynie przejmujący to gospodarstwo na mocy § 11 rozporządzenia z 7 grudnia 2004 r. W postępowaniu w sprawie przeniesienia płatności dla gospodarstwa niskotowarowego na rzecz M.A. nie nastąpi skutek w postaci wznowienia postępowania, gdyż brał on udział w postępowaniu. J.A. nie wniosła przy tym skargi do WSA, a skarga M.A. nie zarzuca braku odniesienia się organu do odwołania J.A. Odnosząc się do kwestii prowadzenia gospodarstwa rolnego przez M.A. po 2002 r. skarżący organ podniósł, że nie było podstaw do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, bowiem M.A. we wniosku o przyznanie renty strukturalnej dla J.A. złożył oświadczenie, iż posiada gospodarstwo rolne o pow. 4,16 ha, a jako cel przejęcia zaznaczył powiększenie gospodarstwa. W trakcie postępowania o przyznanie renty strukturalnej wnioskodawca oraz osoba przejmująca gospodarstwo na powiększenie, nie wnosiły o uznanie przez organ przejmującego gospodarstwo rolne za następcę. Powyższy wniosek pojawił się dopiero w związku z próbą przejęcia przez M.A. zobowiązań, o których mowa w § 11 rozporządzenia z 7 grudnia 2004 r. Zdaniem organu, zmiana oświadczenia M.A. nie wymagała prowadzenia postępowania dowodowego, gdyż została oceniona jako próba dostosowania sytuacji następcy do korzystnych dla niego rozwiązań prawnych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M.A. wniósł o jej oddalenie. III Naczelny Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Podstawy skargi kasacyjnej określa z kolei art. 174 p.p.s.a. W myśl tego przepisu skargę kasacyjną można oprzeć zarówno na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie /pkt 1 przywołanego przepisu/, jak i na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy /pkt 2 art. 174/. Konstruując skargę kasacyjną należy jej zarzuty odnieść do zaskarżonego orzeczenia, wskazując przepisy prawa materialnego bądź procesowego, które naruszył wojewódzki sąd administracyjny stosując je niewłaściwie lub też błędnie wykładając, a nadto w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na drugiej z podstaw wymienionych w art. 174 ustawy procesowej należy wykazać wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy sądowoadmnistracyjnej. Naruszenie prawa materialnego może polegać także na zaniechaniu zastosowania przepisu, który w określonym stanie faktycznym powinien być zastosowany. W takim wypadku w skardze kasacyjnej należy wskazać pominięty przepis i uzasadnić, dlaczego winien on lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia. Prawidłowe sporządzenie skargi kasacyjnej ma decydujące znaczenie dla wyniku postępowania kasacyjnego, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej granicami, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania /art. 183 § 1 ustawy procesowej/. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do badania jakichkolwiek innych kwestii prawnych niż te, które wskazał kasator w prawidłowo skonstruowanej skardze kasacyjnej. Przenosząc te reguły na grunt rozpoznawanej sprawy od razu należy zauważyć, iż strona skarżąca większość zarzutów skargi kasacyjnej oparła na naruszeniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego /zarzuty naruszenia art. 28 k.p.a., art. 127 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 7 k.p.a./. Tymczasem skarga kasacyjna jest środkiem inicjującym kontrolę orzeczenia Sądu I instancji, nie można więc skutecznie podważać tego orzeczenia poprzez zarzucenie Sądowi naruszenia przepisów, których nie stosował i nie mógł stosować. W postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie stosuje wszak przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a jedynie ocenia czy właściwe w sprawie organy przeprowadziły postępowanie zgodnie z regułami rzetelnej procedury administracyjnej. Zważyć przy tym należy, że powołując wskazane przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, kasator reprezentujący organ, który wydał zaskarżoną decyzję, łączy ich stosowanie z procedurą sądowoadministracyjną, a nie administracyjną. Taka konstrukcja zarzutów wiąże się z mylnym odczytaniem motywów orzeczenia i błędnym przyjęciem, że Sąd I instancji uznając za istotne naruszenie prawa nierozpoznanie odwołania J.A. od decyzji I instancji tym samym przesądził o tym, że miała ona przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Uszło przy tym uwadze kasatora, że Sąd I instancji we wskazaniach co do dalszego postępowania wyraźnie stwierdził, że to organ winien ustalić komu przysługuje status strony, a ustalenie to będzie miało znaczenie dla rozstrzygnięcia odwołania. W omawianej skardze kasacyjnej strona skarżąca oprócz błędnie sformułowanych zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów kodeksu postępowania administracyjnego zarzuca również temu Sądowi naruszenie przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne, a to przepisów art. 3, art. 33, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. poprzez "przyjęcie, że organ miał obowiązek rozpatrzeć odwołanie od decyzji J.A., która to osoba nie była stroną postępowania oraz nie składała skargi na zaskarżoną decyzję – a także poprzez przyjęcie, że naruszenie takie jest podstawą wznowienia postępowania i stanowi przyczynę uchylenia decyzji, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziły do uchylenia decyzji skarżącego". Zarzut ten, jakkolwiek nie powołano stosownego przepisu, został postawiony w obrębie podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a zatem dla jego skuteczności koniecznym jest wpierw ustalenie, czy wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Przypomnieć zatem należy, że kontrolowany wyrok został oparty na art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i lit. c) p.p.s.a. Sąd I instancji upatrywał podstawy do uchylenia kontrolowanej decyzji w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. zarówno w niewyjaśnieniu okoliczności związanych ze spełnieniem przez skarżącego przesłanek koniecznych do uznania go za następcę prawnego, jak i w tym, że organ odwoławczy nie rozpoznał odwołania od decyzji I instancyjnej wniesionego przez J.A. Ta ostatnia okoliczność, co wynika z pisemnych motywów Sądu I instancji /str. 4 uzasadnienia/ stanowiła podstawę do uchylenia decyzji z przyczyn, o których mowa, zarówno na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i lit. c) p.p.s.a. Strona wnosząca skargę kasacyjną nie zakwestionowała zastosowania w tym zakresie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a tym samym nie można uznać, że wytknięte uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. W pisemnych motywach wyroku Sąd I instancji przyjął, że nierozpoznanie odwołania wniesionego przez J.A. jest naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny ten pogląd podziela. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowana konsekwentnie jest teza, że wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji przez dwie lub więcej strony postępowania administracyjnego nakłada na organ odwoławczy obowiązek ich łącznego rozpoznania, a niedopełnienie tego obowiązku skutkuje tym, że decyzja taka dotknięta jest wadą nieważności /por. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2005 r., sygn. akt OSK 1230/04 – LEX 176134/. Od tego obowiązku nie zwalnia organu, nie wyrażony we właściwej formie procesowej, jego pogląd o braku przymiotu strony podmiotu składającego odwołanie. Ustalenie bowiem, że żądanie /odwołanie/ nie pochodzi od strony wymaga wydania decyzji stosownie do wymogu określonego w art. 104 § 2 k.p.a. Zaniechanie wydania takiej decyzji stanowi naruszenie art. 104 § 2 k.p.a. i art. 138 § 1 k.p.a., które, jak już wcześniej wskazano traktowane jest w orzecznictwie jako kwalifikowana wada prawna decyzji odwoławczej, wydanej z pominięciem wszystkich podmiotów składających odwołanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolujący taką decyzję jest zobligowany mocą art. 134 p.p.s.a. do brania tej okoliczności pod uwagę z urzędu. Nie ma zatem żadnego znaczenia w sprawie to, czy J.A. wniosła do sądu administracyjnego skargę na decyzję organu odwoławczego zapadłą w wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez jej syna. Nie jest również istotne z tego punktu widzenia to, czy podmiot, który wraz z innymi, czy obok innych wniósł odwołanie ma przymiot strony w danym postępowaniu administracyjnym. Dla skutecznego wniesienia odwołania /uruchomienia postępowania odwoławczego/ wystarczające jest przyjęcie subiektywnej wersji legitymacji procesowej strony. Weryfikacja przekonania podmiotu, że decyzja organu I instancji dotyczy jego praw i obowiązków powinna nastąpić w trybie procesowym, na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego. Naczelny Sad Administracyjny nie podziela natomiast poglądu Sądu I instancji, iż wskazane uchybienie obok naruszenia przepisów postępowania, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., stanowi także naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Dla uruchomienia tego nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji konieczną przesłanką jest to, aby objęta żądaniem wznowienia decyzja miała przymiot ostatecznej. Tymczasem na skutek nie rozpoznania odwołania J.A. organ odwoławczy w stosunku do tej strony pozostaje w zwłoce, nie można zatem twierdzić, że postępowanie odwoławcze wszczęte na skutej jej odwołania zostało zakończone ostateczną decyzją. To uchybienie, z przyczyn wcześniej podanych, nie miało jednak wpływu na wynik postępowania sądowoadministracyjnego. W petitum skargi kasacyjnej, wśród innych przepisów, kasator powołał także § 11 ust. 1 rozporządzenia z 7 grudnia 2004 r. nie wskazując jednakże, na czym polegało naruszenie przez Sąd I instancji tego przepisu i jaką przyjęło formę. Nadto, co uszło uwadze kasatora, Sąd I instancji, wskazując na istotne braki w zakresie ustaleń stanu faktycznego nie przesądził, czy w sprawie zostały spełnione przesłanki określone w tym przepisie. Z tych powodów i ten zarzut należy uznać za nieskuteczny. Oparcie skargi kasacyjnej na nieusprawiedliwionych podstawach skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.