IV SA/Po 827/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie NSA Ewa Makosz-Frymus WSA Bożena Popowska (spr.) Protokolant Sekr.sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 18 października 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. z dnia [..],. nr [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/B. Popowska /-/P. Miładowski /-/E. Makosz- Frymus Decyzją z dnia [..] maja 2006 r., [..] Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej jako: MOPS) w O. działając na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 18 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 37 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 3, art. 101 ust. 1 oraz art. 106 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r., nr 64, poz. 593 ze zm.) przyznał H. K. zasiłek stały od maja 2005 r. do kwietnia 2008 r. w wysokości 418 zł miesięcznie oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne od dnia 1 maja 2005 r. przez okres pobierania zasiłku stałego. W uzasadnieniu wskazano, iż Strona spełnia ustawowe przesłanki do otrzymania ww. świadczeń. Decyzją z dnia [..] lipca 2006 r., [..], działając na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 18 ust. 1 pkt 1, art. 37 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 3, art. 101 ust. 1 oraz art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. zmienił decyzję MOPS z dnia [..] maja 2005 r., nr [...] w części dotyczącej wysokości zasiłku stałego przyznanego na czas nieokreślony H. K. w ten sposób, iż od lipca 2006 r. przyznano Jej zasiłek stały w wysokości 388,10 zł. W uzasadnieniu podano, iż jak wynika z przeprowadzonego w dniu [..] lipca 2006 r. wywiadu środowiskowego, skoro został przyznany dodatek mieszkaniowy dla H. Ki., a tym samym dla wszystkich osób wspólnie zamieszkałych, a więc i Strony (z przeprowadzonego z H. K. wywiadu środowiskowego wynika, iż czynsz za mieszkanie opłaca H. Ki.), to połowa tego dodatku (72,92 zł) stanowi dochód Strony i wpływa na obniżenie zasiłku stałego Odwołując się od ww. decyzji w dniu [...] sierpnia 2006 r., H. K. wskazała, iż to nie Ona spełnia wymagania do otrzymania dodatku mieszkaniowego, nie posiada także decyzji o przyznaniu takiego dodatku i nie jest członkiem gospodarstwa domowego H. Ki., a więc tym samym nie nastąpiła zmiana sytuacji dochodowej Strony, stąd też obniżka zasiłku jest bezprawna i niezrozumiała Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej jako: SKO) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. SKO wskazało, iż zgodnie z przepisami ustawy o pomocy społecznej i stanem faktycznym sprawy, dodatek mieszkaniowy zwiększył dochód Strony, bowiem zamieszkuje Ona wspólnie z H. Ki., a więc zmiana wysokości otrzymywanego zasiłku dokonana przez organ I instancji był prawidłowa Wnosząc na powyższą decyzję SKO skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w dniu [...] października 2006 r., H. K. powtórzyła swoje dotychczasowe argumenty i oznajmiła, iż nie rozumie i nie akceptuje obniżki zasiłku, bo jest to dla niej krzywdzące i niezgodne z prawdą. Odpowiadając na skargę, SKO zawnioskowało o oddalenie skargi jako bezzasadnej i powtórzyło swoje wcześniejsze argumenty zawarte w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadną. 1. W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, mająca obecnie umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej jako: ppsa). Zgodnie z tą zasadą, Sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi i zawartą w skardze argumentacją - obowiązany jest natomiast do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Granice rozpoznania skargi przez Sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego. Kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem Sąd stwierdził, że decyzja ta, jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu powodującym ich uchylenie. 2. W niniejszej sprawie pozostaje bezsporne, iż Skarżąca mieszka w lokalu, którego najemcą jest H. Ki. i że Skarżąca jest osobą samotnie gospodarującą. Nadto, że decyzją MOPS z dnia [...] maja 2006 r. przyznano H. Ki. dodatek mieszkaniowy w wysokości 145,83 zł i fakt ten miał wpływ na treść zaskarżonych decyzji. Uzasadniając zaskarżoną decyzję z dnia [...] lipca 2006 r. organ I instancji wskazał bowiem, że podstawą zmiany wcześniejszej decyzji było wyjście na jaw nowych okoliczności faktycznych związanych ze zmianą dochodu Skarżącej. Powołano się na ww. decyzję MOPS z [...] maja 2006 r. i uznano, że kwota zasiłku stałego wypłacana Skarżącej winna zostać obniżona ze względu na przyznanie dodatku H. Ki. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy połowa przyznanego H. Ki. dodatku mieszkaniowego stanowi przychód Skarżącej. Zdaniem organów orzekających w tej sprawie należało na powyższe odpowiedzieć twierdząco. Trzeba jednak podkreślić, iż poza stwierdzeniem w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, że połowa przyznanego H. Ki. dodatku mieszkaniowego stanowi dochód Strony i poza kserokopią pisma z [...] Urzędu Wojewódzkiego w P., nie przedstawiono żadnych argumentów na rzecz takiej kwalifikacji połowy dodatku mieszkaniowego. Z kolei, Skarżąca stwierdziła, iż dodatek mieszkaniowy wypłacany H. Ki. nie był Jej dochodem i przedstawiła racjonalne argumenty, mające swe źródło w regulacji ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2001 r., nr 71, poz. 734 ze zm. - dalej udm), a przede wszystkim wskazała, iż nie jest członkiem gospodarstwa domowego H. Ki. Powyższy spór ma swe źródło w różnej interpretacji przepisów prawa materialnego, nadto ujawnia braki w ustaleniach faktycznych, dokonanych przez organy. 3. W rozpatrywanej sprawie naruszenie prawa przez organy miało dwojaki charakter; organy naruszyły tak przepisy prawa materialnego jak i przepisy proceduralne. Jeśli chodzi o naruszenie prawa materialnego, to organy obu instancji błędnie zinterpretowały przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych i ustawy o pomocy społecznej. W opinii Sądu, wnioski organów obu instancji nie mają wystarczającego umocowania w przepisach tak jednej jaki i drugiej z ww. ustaw. Sąd, co do zasady, podziela pogląd Skarżącej, jeśli chodzi o Jej sytuację w świetle przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych, a konkretnie art. 2 ust. 1, art. 3 i art. 4 tej ustawy. Przede wszystkim należy podkreślić, iż to nie wobec Skarżącej orzeczono o przysługującym dodatku mieszkaniowym. Sąd zgadza się także z twierdzeniami Strony skarżącej wskazującymi, że nie spełnia Ona wymogów do otrzymania dodatku mieszkaniowego (brak tytułu prawnego), jak również, że nie jest członkiem gospodarstwa domowego H. Ki. W tej ostatniej kwestii, twierdzenie Skarżącej, w odniesieniu do definicji "gospodarstwa domowego" zawartej w art. 4 udm, potwierdza materiał dowodowy zebrany w niniejszej sprawie, zwłaszcza dane zamieszczone w kwestionariuszu wywiadu środowiskowego. Na marginesie, w świetle tego stwierdzenia, niezrozumiałym może się wydawać przyjęcie przez organ orzekający o dodatku mieszkaniowym, iż Skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z H. Ki. (patrz k-2 do k-4 akt administracyjnych). Dodatkowo, zdaniem Sądu, warto podnieść, choć nie jest to bezpośrednim przedmiotem niniejszego postępowania, że najprawdopodobniej w postępowaniu w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego w ogóle nie była badana sytuacja Skarżącej pod kątem tytułu zamieszkiwania w przedmiotowym mieszkaniu (np. na zasadzie użyczenia). W nawiązaniu do powyższego i w związku z niniejszą sprawą, Sąd jest zdania, że takie kwestie, jak tytuł zamieszkiwania i ewentualne rozliczenia z tego tytułu między Skarżącą a H. Ki. mają charakter prywatnoprawny. W każdym razie, ustalenia w sprawie o dodatek mieszkaniowy dla H. Ki. nie mogą być automatycznie przenoszone na stan sprawy o zasiłek stały dla H. K. Nie można bowiem uznawać, że przyznanie dodatku mieszkaniowego osobie uprawnionej wpływa automatycznie na - ocenianą w świetle ustawy o pomocy społecznej - sytuację dochodową osoby z nią mieszkającej. Tym samym Sąd nie widzi podstaw do automatycznego "dzielenia" korzyści majątkowych, jakie H. Ki. otrzymał tytułem uzyskanego dodatku mieszkaniowego, między Niego i mieszkającą z Nim Skarżącą. 4. Sprawy zasiłku stałego normują przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r., nr 64, poz. 593 ze zm.) i to one są właściwe dla oceny prawidłowości decyzji organu I i II instancji w niniejszym postępowaniu. Miarodajne są tu zwłaszcza przepisy definiujące pojęcia "dochód" i "osoba samotnie gospodarująca", przepis stanowiący o warunkach przyznania prawa do zasiłku stałego i o jego wysokości oraz przepis określający przesłanki zmiany decyzji, w której przyznany został zasiłek stały. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż organ I instancji dokonał prawidłowej kwalifikacji sytuacji strony w świetle art. 8 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, bowiem w świetle zebranego materiału dowodowego, nie ulega wątpliwości, iż Skarżąca spełnia wszelkie przesłanki do przyznania Jej wypłacanego świadczenia. Tym samym i stanowisko organu II instancji w tej kwestii jest właściwe. Nadto należy dodać, iż oba organy słusznie przyjęły, że Strona jest osobą samotnie gospodarującą. Kwestie sporne występują na tle pojęcia "dochód". Należy stwierdzić, że aczkolwiek pojęcie "dochodu" jest zdefiniowane (art. 8 ust. 3 ups), to nie jest wyjaśnione rozumienie pojęcia "przychód". Posiłkowo można się posłużyć orzecznictwem, występującym także na tle innych ustaw normujących świadczenia o charakterze społecznym. Zdaniem Sądu, przekonująca jest teza, wyrażona na tle udm, że określenie "wszelkie przychody", obejmuje to, co zostało uzyskane faktycznie. Inne znaczenie tego określenia wymagałoby specjalnej wskazówki interpretacyjnej w samej ustawie (por.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2004 r., I SA 2668/03, LEX nr 148925). Tezę te można odnieść do określenia "suma miesięcznych przychodów", stanowiącego element definicji "dochodu", zawartej w ups. Zatem, przy braku definicji legalnej "przychodów" w ustawie o pomocy społecznej, uprawniona wydaje się interpretacja, zgodnie z którą pojęcie to obejmuje te przychody, które faktycznie mogą być przeznaczone na pokrycie bieżących potrzeb życiowych. Odnosząc ww. rozumienie do sytuacji Skarżącej, należy postawić pytanie, czy - w związku z przyznaniem H. Ki. dodatku mieszkaniowego - Skarżąca "faktycznie" uzyskała przychód, a więc jej sytuacja dochodowa się zmieniła (np. nie musi płacić za zamieszkiwanie w lokalu, którego najemcą jest H. Ki., gdy wcześniej takie opłaty musiała ponosić), czy też nie. Zdaniem organu I instancji, sytuacja dochodowa Strony się zmieniła; taką przesłankę podał organ jako motyw zmiany swojej pierwotnej decyzji, w której przyznał wyższą kwotę zasiłku. Zdaniem Strony - przyznanie H. Ki. dodatku mieszkaniowego nie miało wpływu na jej faktyczną sytuację dochodową. Pogląd Sądu jest taki, że organy nie wykazały, iż sytuacja dochodowa Strony się zmieniła. Przyjmując powyższe należy stwierdzić, że skoro odpadł ww. motyw, brak było przesłanki dla obniżenia kwoty zasiłku wypłacanego Skarżącej. Tak więc, dokonana przez organy w niniejszym postępowaniu, interpretacja art. 8 ust. 3 i art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, uznająca automatycznie za dochód Strony - kwotę dodatku mieszkaniowego, przyznanego i wypłacanego innej osobie, była, zdaniem Sądu, błędna i niedopuszczalna, a dokonując jej, organy administracji naruszyły prawo materialne w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy. Na powyższy pogląd nie wpływa to, że w art. 8 ust. 4 ups nie ma wymienia się "dodatku mieszkaniowego" jako świadczenia, które nie wlicza się do dochodu osoby ubiegającej się bądź korzystającej z pomocy społecznej; a więc wlicza się go. Ww. przepis należy jednak tak rozumieć, iż do dochodu wlicza się dodatek mieszkaniowy przyznany tej osobie, a nie innej. Jeżeli dodatek mieszkaniowy przyznano innej osobie, to każdorazowo trzeba ustalić, czy stanowił on, bądź jego część - przychód osoby ubiegającej się bądź korzystającej z pomocy społecznej. W świetle powyższego, brak wyłączenia "dodatku mieszkaniowego" w ust. 4 art. 8 ups, nie ma znaczenia w stanie faktycznym niniejszej sprawy. 5. W nawiązaniu do powyższych ustaleń i ocen prawnych należy stwierdzić, że sprawa nie została wyjaśniona w sposób pozwalający na jej poprawne merytorycznie rozstrzygnięcie. Tym samym organy administracji wydały decyzje z naruszeniem zasad procesowych, określonych w art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako: kpa), a także przepisów postępowania określonych w art. 77 i art. 107 § 3 wymienionej ustawy. Zdaniem Sądu, organ I instancji nie dokonał wszechstronnej oceny sytuacji dochodowej Skarżącej i w związku z tym, poczynione ustalenia faktyczne okazały się niepełne, naruszając art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 1 kpa, zaś organ II instancji nie naprawiając powyższych wad, dodatkowo naruszył zasadę dwuinstancyjności (art. 15 kpa), nie odnosząc się w pełni do nowych faktów, podanych przez Stronę w odwołaniu. W niniejszej sprawie Sąd szczególną uwagę przywiązuje do ustaleń faktycznych. Artykuł 7 kpa stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Według Sądu, w niniejszym postępowaniu administracyjnym doszło do pogwałcenia ww. zasad postępowania administracyjnego, gdyż organy nie ustaliły faktycznej sytuacji Skarżącej, a konkretnie, czy przyznanie H. Ki. dodatku mieszkaniowego miało wpływ na Jej faktyczną sytuację dochodową. W przedmiotowym postępowaniu, organy administracji nie zebrały i nie rozpatrzyły w całości i z należytą starannością ogółu materiału dowodowego, co wpłynęło na wydanie arbitralnych, gdyż nie popartych sumiennymi dowodami, decyzji. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z dnia 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99, LEX nr 54171, jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści. Dodatkowo, co jest konsekwencją powyższych błędów organów, w ocenie Sądu, uzasadniając swoje decyzje organy obu instancji uchybiły także art. 107 § 3 kpa. Należy bowiem podkreślić, iż wyniki postępowania dowodowego winny znaleźć wyraz w uzasadnieniach decyzji, sporządzonych właśnie zgodnie z art. 107 § 3 kpa. Organy nie przeprowadziły jednak postępowania w sposób prawidłowy i w uzasadnieniu decyzji, z obrazą art. 107 § 3 kpa, nie przedstawiły w pełni uzasadnionych motywów, jakimi kierowały się przy wydawaniu nieprzychylnych dla Strony decyzji. Szczególnie naganne jest, iż organ II instancji, pomimo zawartych w odwołaniu twierdzeń Skarżącej, wskazujących na Jej brak relacji z H. Ki. w żaden sposób nie próbował ich wyjaśnić, konsekwencją czego był brak pełnego odniesienia się do zarzutów Skarżącej w uzasadnieniu jego decyzji. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z podstawowych warunków skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez Sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. W opinii Sądu, skoro organ odwoławczy nie ustosunkował się w zaskarżonej decyzji do argumentów przedstawionych w odwołaniu, ani nie uzasadnił w pełni swojego rozstrzygnięcia, to zaskarżoną decyzję uznać trzeba za dowolną. 5. Podsumowując unormowania ustaw i stan faktyczny niniejszej sprawy, stwierdzić trzeba, że nie ma automatyzmu miedzy powołaną przez organy decyzją przyznającą H. Ki. dodatek mieszkaniowy a zmianą sytuacji dochodowej Strony, stąd też nie sposób podzielić rozstrzygnięć organów obu instancji. Skoro, zgodnie z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, decyzję administracyjną o przyznaniu zasiłku zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony m. in. w przypadku zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej Strony, a takiej zmiany organy nie wykazały, to nie było podstaw do obniżenia Skarżącej kwoty wypłacanego zasiłku stałego. Należy więc wskazać, iż organy administracji, ponownie orzekające w niniejszej sprawie, powinny, biorąc pod uwagę powyższe uwagi Sądu, zebrać pełen materiał dowodowy, a więc m. in. dokładniej przeprowadzać wywiad środowiskowy oraz zebrać dowody niezbędne do ustalenia rzeczywistego położenia Skarżącej, aby ustalić faktyczną, a nie hipotetyczną sytuację dochodową Skarżącej, a następnie dokonać poprawnej interpretacji ww. przepisów ustawy o pomocy społecznej, by wydać zgodne z prawem i zasadne decyzje administracyjne. Z ww. powodów, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa orzeczono, jak w sentencji. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 ppsa. /-/B. Popowska /-/ P. Miładowski /-/E. Makosz-Frymus KP