I OSK 281/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 października 2007 r. sygn. akt II SA/Lu 660/07 w sprawie ze skargi T. W. w przedmiocie wymierzenia Wójtowi Gminy Niemce grzywny za niewykonanie orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie wydanego w dniu 15 lutego 2001 r. w sprawie II SA/Lu 864/00 dotyczącego zasiłku celowego postanawia: uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę. Wyrokiem z dnia 18 października 2007 r. o sygn. akt II SA/Lu 660/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę T. W. o wymierzenie Wójtowi Gminy Niemce grzywny za niewykonanie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie, wydanego w dniu 15 lutego 2001 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 864/00, dotyczącej zasiłku celowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. T. W. w dniu 9 lipca 2007 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę z dnia 7 lipca 2007 r. o wymierzenie Wójtowi Gminy Niemce grzywny za niewykonanie wyroku. Uzasadniając skargę, podniosła, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie, wydany w dniu 15 lutego 2001 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 864/00, nie został dotychczas wykonany, co stanowi przykład lekceważenia Sądu. Wnosząc o oddalenie skargi, Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Niemcach podniósł, że Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie wyrokiem z dnia 15 lutego 2001 r. o sygn. akt II SA/Lu 864/00 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] maja 2000 r. nr [...] oraz decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Niemcach z dnia [...] kwietnia 2000 r. nr [...], odmawiającą skarżącej przyznania zasiłku celowego i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając sprawę, Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Niemcach w dniu [...] grudnia 2001 r. wydał decyzję nr [...], którą odmówił zainteresowanej przyznania zasiłku celowego. W odpowiedzi na skargę podniesiono również, że skarżąca nie pierwszy raz wnosi o ukaranie grzywną za niewykonanie wyroku, wydanego w sprawie o sygn. akt lI SA/Lu 864/00, bowiem w dniu 21 lutego 2002 r. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem, wydanym w sprawie o sygn. akt I SA 2992/01, odrzucił skargę T. W., zaś wyrokiem z dnia 4 grudnia 2002 r., wydanym w sprawie o sygn. akt I SA 981/02, oddalił jej skargę. Sprawa dotycząca wymierzenia grzywny za niewykonanie wyroku o sygn. akt II SA/Lu 864/00 była również przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, który wyrokiem z dnia 1 grudnia 2004 r. o sygn. akt II SAB/Lu 46/04 i wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2005 r. o sygn. akt II SA/Lu 14/05 oddalił skargi T. W. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Niemcach podniósł także, że skarżąca dwukrotnie wnosiła wezwanie o wykonanie wyroku o sygn. akt II SA/Lu 864/00 i za każdym razem otrzymała na nie odpowiedź. Po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 kwietnia 2005 r. o sygn. akt II SA/Lu 14/05 skarga dotycząca orzeczenia grzywny za niewykonanie wyroku o sygn. akt II SA/Lu 864/00 była jeszcze dwukrotnie rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, który postanowieniem z dnia 24 października 2006 r. o sygn. akt II SA/Lu 741/06 i postanowieniem z dnia 14 lutego 2007 r. o sygn. akt II SA/Lu 102/07 odrzucił skargi. Z tych powodów Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Niemcach skargę T. W. o wymierzenie grzywny Wójtowi Gminy Niemce za niewykonanie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał za bezzasadną i wniósł o jej oddalenie. Po otrzymaniu odpowiedzi na skargę T. W. wniosła pismo z dnia [...] października 2007 r., w którym zwróciła uwagę, że w sprawie dotyczącej wymierzenia grzywny za niewykonanie wyroku Sądu o sygn. akt II SA/Lu 864/00 Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Niemcach, jak i Wójt Gminy Niemce, nie wykonali wyroku, gdyż nie dysponują zwrotnym potwierdzeniem odbioru decyzji, wydanej po ponownym rozpoznaniu sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, rozpoznając skargę, w pierwszej kolejności odniósł się do kwestii jej dopuszczalności, zwracając uwagę, że zasadność wymierzenia grzywny za niewykonanie wyroku, wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 864/00, była przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpoznawana, który wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2005 r. o sygn. akt II SA/Lu 14/05 oddalił skargę T. W., i który to wyrok stał się prawomocny. W związku z tym, Sąd I instancji zajął się zagadnieniem, czy w sprawie zachodzi negatywna przesłanka procesowa, jaką jest powaga rzeczy osądzonej. WSA w Lublinie wskazał, że stosownie do art. 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozpoznania. Przepis ten wyraża na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego zasadę powagi rzeczy osądzonej. Powaga rzeczy osądzonej oznacza, że moc prawna prawomocnego orzeczenia sądu co do istoty wyklucza ponowne rozstrzygniecie tej samej sprawy (por. B. Dauter. B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 392). Konsekwencją procesową powagi rzeczy osądzonej jest to, że nie można skutecznie wszcząć postępowania w tym samym przedmiocie i między tymi samymi stronami. Aby można więc było mówić o tym, że w sprawie zachodzi powaga rzeczy osądzonej, łącznie spełnione muszą być dwie przesłanki. Skarga, która ma na nowo zainicjować postępowanie sądowoadministracyjne dotyczyć musi tego samego przedmiotu (granica przedmiotowa powagi rzeczy osądzonej), co rozstrzygnięcie prawomocnego wyroku, a skarżący, jak i organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi, muszą być tymi samymi podmiotami (granica podmiotowa powagi rzeczy osądzonej). Granice przedmiotowe powagi rzeczy osądzonej prawomocnego wyroku są wyznaczane przez rzeczywisty zakres rozstrzygnięcia zawartego w tym wyroku, niezależnie od tego, w jakim zakresie określone działanie organu administracji publicznej zostało zaskarżone (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, I. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 521). Granice podmiotowe prawomocnego wyroku tworzy stan powagi rzeczy osądzonej nie tylko między stronami postępowania, w którym został wydany, ale tworzy go również w odniesieniu do wszystkich ewentualnych skarżących (por. T Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 524). Sąd I instancji podniósł, że prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 kwietnia 2005 r. o sygn. akt II SA/Lu 14/05 został wydany w sprawie wymierzenia grzywny Kierownikowi Ośrodka Pomocy Społecznej w Niemcach za niewykonanie wyroku Sądu o sygn. akt II SA/Lu 864/00, zaś skarga T. W. z dnia 7 lipca 2007 r. zmierza do rozważenia zasadności wymierzenia grzywny Wójtowi Gminy Niemce za niewykonanie wyroku Sądu o sygn. akt II SA/Lu 864/00. Tak więc, pomiędzy sprawą sądowoadministracyjną o sygn. akt II SA/Lu 14/05, zakończoną prawomocnym wyrokiem a niniejszą sprawą sądowoadministracyjną nie zachodzi tożsamość stron tych postępowań, co wyklucza – zdaniem WSA w Lublinie – powagę rzeczy osądzonej, gdyż istniejący prawomocny wyrok rozstrzyga o zasadności wymierzenia grzywny za niewykonanie wyroku Sądu o sygn. akt lI SA/Lu 864/00 Kierownikowi Ośrodka Pomocy Społecznej w Niemcach, nie zaś Wójtowi Gminy Niemce. Brak jest więc negatywnej przesłanki procesowej, która uniemożliwiałaby przejście do oceny zasadności żądania skarżącej, zgłoszonego w skardze z dnia 7 lipca 2007 r. Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów skargi, Sąd I instancji zauważył, że bezspornym jest, iż Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie wyrokiem z dnia 15 lutego 2001 r. o sygn. akt lI SA/Lu 864/00 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] maja 2000 r. nr [...] oraz decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Niemcach z dnia [...] kwietnia 2000 r. nr [...], odmawiającą skarżącej przyznania zasiłku celowego i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Spornym zaś pozostaje to, czy wyrok ten został wykonany, a tym samym, czy istnieją przesłanki do wymierzenia grzywny za jego niewykonanie. WSA w Lublinie powołał się na treść art. 154 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wskazując, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności, strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Wymierzenie grzywny jest zasadne jedynie wówczas, gdy w przypadku wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności, organ administracji nie wykonał wyroku. Przez wykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego, mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 350). Zdaniem Sądu I instancji, z akt administracyjnych sprawy wynika, że Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Niemcach, działając z upoważnienia Rady Gminy Niemce, po wydaniu powyższego wyroku, uwzględniając jego rozstrzygnięcie, wydał decyzję z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...], nie można zatem przyjąć, że organ zobowiązany do działania na mocy wyroku z dnia 15 lutego 2001 r. wyroku tego nie wykonał. Brak jest więc podstaw do przyjęcia, że skarżąca zasadnie żąda wymierzenia grzywny Wójtowi Gminy Niemce. O niewykonaniu wyroku z dnia 15 lutego 2001 r. – wbrew stanowisku skarżącej – nie świadczy brak w aktach administracyjnych zwrotnego potwierdzania odbioru przez skarżącą decyzji z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...]. Okoliczność ta świadczyć może jedynie o tym, że decyzja ta nie została doręczona skarżącej, nie zaś o tym, że jej nie wydano. Ocena tego, czy Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Niemcach pozostawał w bezczynności po wyroku z dnia 15 lutego 2001 r. była przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Sąd ten prawomocnym wyrokiem z dnia 1 grudnia 2004 r. o sygn. akt II SAB/Lu 46/04 oddalił skargę T. W. na bezczynność Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Niemcach w przedmiocie zasiłku celowego. Wyrok ten wiąże Sąd orzekający w niniejszej sprawie w zakresie oceny bezczynności Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Niemcach. Sąd I instancji zaznaczył także, że w sprawie niniejszej nie stanowi uchybienia nadesłanie odpowiedzi na skargę przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Niemcach, mimo wezwania do jej nadesłania Wójta Gminy Niemce. Kierownik ośrodka pomocy społecznej umocowany jest bowiem, na podstawie art. 110 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej, należących do właściwości gminy. Kierownik ośrodka pomocy społecznej prowadzi więc – w imieniu wójta – sprawy związane w gminie z pomocą społeczną i tym samym istnieją podstawy do udzielenia przez kierownika ośrodka pomocy społecznej odpowiedzi na skargę w imieniu właściwego wójta w sprawie sądowoadministracyjnej, dotyczącej pomocy społecznej. Mając za podstawę art. 151 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił skargę. T. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła skargę kasacyjną, opierając ją na podstawie z art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, i stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego, chociaż – jak wskazano – zawartego w ustawie procesowej, poprzez błędną wykładnię art. 154 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegającą na przyjęciu, że wydanie przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Niemcach decyzji i niedoręczenie jej stronie po wyroku uchylającym nie jest bezczynnością organu. Skarżąca wniosła o uchylenie wyroku oddalającego skargę i o wymierzenie Wójtowi Gminy Niemce grzywny w wysokości 12.000 zł za niewykonanie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2001 r. o sygn. akt II SA/Lu 864/00 oraz o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, świadczonej z urzędu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt Gminy Niemce wniósł o jej oddalenie, argumentując, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie jest prawidłowy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest żądanie T. W. wymierzenia Wójtowi Gminy Niemce grzywny za niewykonanie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie, wydanego w dniu 15 lutego 2001 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 864/00, dotyczącej zasiłku celowego. Z zarzutem niewykonania tego wyroku skarżąca wielokrotnie występowała, kierując skargi zarówno do Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeszcze przed zmianą struktury sądownictwa administracyjnego, jak i do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W związku z tym, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, wymaga rozważenia, czy w sprawie nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej, ponieważ, stosownie do przepisu art. 183 § 1 i 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod uwagę z urzędu, jeżeli w tej samej sprawie toczy się postępowanie wcześniej wszczęte przed sądem administracyjnym albo jeżeli sprawa taka została już prawomocnie osądzona. Sąd I instancji analizował powyższą kwestię, uznając jednak, że w sprawie nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej, albowiem wcześniejsze skargi T. W. dotyczyły niewykonania wyroku przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Niemcach, zaś przedmiotowa skarga dotyczy niewykonania wyroku przez Wójta Gminy Niemce. Zdaniem WSA w Lublinie, w takiej sytuacji nie można przyjąć, że w sprawach zachodzi tożsamość podmiotów. Zarówno przepisy dawnej ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (t. j.: Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.), jak i obecnie obowiązującej ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.), wskazują, że zadania gminy z zakresu pomocy społecznej realizują jej jednostki organizacyjne, jakimi są ośrodki pomocy społecznej. W obu regulacjach zawarto zapisy mówiące o tym, że kierownicy ośrodków pomocy społecznej w sprawach z zakresu pomocy społecznej, należących do gminy, działają z upoważnienia właściwych organów gminy (art. 46 ust. 5 dawnej ustawy i art. 110 ust. 7 obowiązującej ustawy o pomocy społecznej). Jednak to, że właściwy organ gminy uprawniony jest – na podstawie ustawy – do upoważnienia kierownika jednostki organizacyjnej gminy do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu pomocy społecznej, nie oznacza, że kierownik ośrodka pomocy społecznej uzyskuje w ten sposób swoje władcze kompetencje i staje się przez to odrębnym (innym) organem administracji publicznej. Kierownik ośrodka pomocy społecznej działa w tych sprawach jedynie z upoważnienia właściwego organu gminy. Zatem użycie w wyroku zapisu "(...) sprawy ze skargi T. W. o ukaranie grzywną Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Niemcach (...)" wskazuje, że orzekający w sprawie Sąd dla potrzeb oznaczenia strony przyjął, że jest nią Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Niemcach. Fakt ten jednak nie świadczy, że – działający z upoważnienia właściwego organu – Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Niemcach uzyskał przymiot odrębnego organu administracji publicznej, którym w tym przypadku jest Wójt Gminy Niemce. Powyższy cytat pochodzi z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2002 r. o sygn. akt I SA 981/02, mocą którego w punkcie I oddalona została skarga T. W. o ukaranie grzywną Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Niemcach za niewykonanie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 15 lutego 2001 r. o sygn. akt II SA/Lu 864/00. Z uwagi na okoliczność, że w dniu [...] grudnia 2001 r. organ I instancji wydał decyzję, odmawiając zasiłku celowego, Sąd ocenił skargę na niewykonanie wyroku jako niezasadną. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2002 r. o sygn. akt I SA 981/02, oddalający skargę, wskazuje, że sprawa została już prawomocnie osądzona, to zaś nie pozwala na jej ponowne merytoryczne rozpoznawanie. Zatem bez względu na oznaczenie strony, czy byłby to Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Niemcach, czy Wójt Gminy Niemce (chodzi przecież o tę samą stronę), zasadność skargi T. W. o ukaranie grzywną za niewykonanie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 15 lutego 2001 r. o sygn. akt II SA/Lu 864/00 nie mogła być raz jeszcze badana. Z uwagi na powagę rzeczy osądzonej, skarga winna zostać odrzucona. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 189 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. Należy także wyjaśnić stronie skarżącej, że właściwym do przyznania kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, świadczonej z urzędu, jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (art. 250, art. 258 § 2 pkt 8 i § 3 oraz art. 259 i art. 260 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2007 r. o sygn. akt I GSK 144/07, Lex 365811).