II OSK 843/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz (spr.) sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa Budowlanego K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1149/06 w sprawie ze skargi M. O. , M. O. i K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2006r. nr. [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, 2) odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 października 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1149/06 po rozpoznaniu skargi M. O., M. O. i K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] kwietnia 2006 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Siedlce z dnia [...] stycznia 2006 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, podpiwniczonego z garażem w piwnicy - uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. W uzasadnieniu wyroku podano, że organy obu instancji uznały, że inwestycja jest zgodna z przepisami, to jest art. 61 ust. 1 pkt 1-6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm./ oraz rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Skargę na tę decyzję wnieśli M. O., M. O. i K. G. zarzucając, że nie uwzględniono wpływu planowanej inwestycji na obiekty znajdujące się na działkach sąsiednich w zakresie gabarytów, formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności zagospodarowania, w szczególności pod względem planowanego dojazdu. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest zasadna. W uzasadnieniu powyższego stanowiska Sąd pierwszej instancji przedstawiając uregulowania prawne dotyczące wydawania decyzji o warunkach zabudowy stwierdził, że organ ustalający te warunki jest bezwzględnie związany rodzajem inwestycji wskazanej przez inwestora, "natomiast nie jest bezwzględnie związany wskazanymi przez inwestora poszczególnymi parametrami technicznymi opisującymi planowany obiekt budowlany", "granice, do której organ jest związany wnioskiem inwestora, wyznacza przeznaczenie projektowanych obiektów budowlanych oraz funkcje jakie mają pełnić. Jeżeli chodzi o parametry techniczne obiektów budowlanych takie jak np. wysokość budynków, ilość kondygnacji, linię architektoniczną, geometrię dachu, to mogą być ustalone w decyzji o warunkach zabudowy w sposób odmienny od wskazanego we wniosku inwestora. Dopiero bowiem sporządzona analiza zasad i warunków zabudowy zagospodarowania danego terenu w myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 oraz przepisów cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury daje podstawę do określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy, a które w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę będą precyzowane". We wniosku inwestora w niniejszej sprawie określono, że budynek będzie miał "3 kondygnacje nadziemne, garaż w piwnicy, wysokość budynku 15 m, szerokość od 12 - 18 m, długość - 100 m, kształt dachu dwuspadowy, powierzchnia terenu pod zabudowę wynosi 1600 m2, pod komunikację - 900 m2, a pod zieleń - 1150 m2". Sporządzono w sprawie analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jednak "nie można jednoznacznie stwierdzić, iż analiza ta spełnia wymogi określone w ust. 2 ( 3 wymienionego rozporządzenia Ministra Infrastruktury", zgodnie z którym wymaga się wyznaczenia określonych parametrów na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, natomiast kopia mapy ,stanowiącej podstawę orzeczenia w sprawie, nie podaje skali, w jakiej została sporządzona /art. 52 ust. 2 pkt 1/, co świadczy nie tylko o wadliwości samej mapy, ale również ustalonych na jej podstawie warunków zabudowy. Ponadto obszar wyznaczony wokół działki budowlanej objętej wnioskiem nie spełnia wymogów ( 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia, gdyż nie przedstawia wyników, do jakich organ doszedł po przeanalizowaniu wyznaczonego obszaru. Zawarto w pisemnej analizie tylko wnioski dotyczące określenia parametrów technicznych i to do niektórych z wymaganych parametrów, sprzecznie z ( 4 do ( 8 rozporządzenia, stosownie do których powinna być określona linia nowej zabudowy na działce inwestora, wskaźnik powierzchni nowej zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometria dachu, na podstawie analizy obszaru wyznaczonego. Przepisy nie przewidują pominięcia chociażby jednego z tych elementów, chociażby z tej przyczyny, że decyzja o warunkach zabudowy wiąże zgodnie z art. 55 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ wydający pozwolenie na budowę "jak również jest wiążąca dla projektanta inwestycji’. W uzasadnieniu wyroku podnosi się ponadto, że "wyjaśnienia wymaga" kwestia właściwości organów do załatwiania sprawy dotyczącej warunków zabudowy. Organem właściwym zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta, który jest uprawniony do rozpatrywania wszelkich wniosków stron złożonych w toku postępowania, tymczasem pismo inwestora z dnia 28 września 2005 r. zawierające uwagi przedstawione w sprawie było rozpatrywane przez kolegium prezydenta jako wewnętrzny organ gminy nieuprawniony do prowadzenia postępowania. Ta okoliczność w ocenie Sądu stanowi przesłankę określoną w art. 156 ( 1 pkt 1 kpa, a pomimo to organ odwoławczy tą kwestią w ogóle się nie zajął. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. S. - Przedsiębiorstwo Budowlane, reprezentowany przez radcę prawnego, zarzucając: 1/ naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 ( 4 ppsa w zw. z art. 7 i 77 kpa, polegające na przyjęciu wadliwych ustaleń co do stanu sprawy przez przyjęcie, że kopia mapy stanowiąca część graficzną analizy nie podaje skali w jakiej została sporządzona oraz art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm./ polegające na przyjęciu, iż rozpatrywanie wniosków stron przez kolegium prezydenta stanowiło naruszenie właściwości organu administracji - Prezydenta Miasta Siedlce, 2/ naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów ( 2 pkt 5, ( 3 ust. 1 i 2 oraz ( 4, ( 5 ust. 1 i ( 6-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /Dz. U. Nr 164, poz. 1588/, polegającą na przyjęciu, iż analiza nie spełnia wymogów tego rozporządzenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podaje się, że wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji przedmiotowa mapa stanowiąca część graficzną analizy zawiera w górnej prawej części wskazanie skali, w jakiej została sporządzona, zgodnej z wymogiem ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ( 2 pkt 5 ww. rozporządzenia, ani też żaden inny przepis, nie wymaga podania w części opisowej analizy szerokości frontu działki. W niniejszej sprawie front działki przyległy do drogi publicznej wynosi 6 m /co wynika z mapy/ zaś obszar analizowany przekracza minimalną strefę /50 m/ i wynosi 70 m w każdą stronę. Przepis ( 3 ust. 1 ww. rozporządzenia nie wymaga w ocenie strony przedstawienia w analizie wniosków, do jakich organ doszedł po przeanalizowaniu wyznaczonego obszaru wokół działki budowlanej objętej wnioskiem inwestora, lecz zobowiązuje do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ww. ustawy. W analizie nie wyznaczono linii zabudowy uzasadniając, że budynek jest projektowany w głębi działki, z tych samych przyczyn nie określono szerokości elewacji frontowej jak i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki., co zostało uzasadnione i podane zarówno w analizie jak i decyzji o warunkach zabudowy. Określono też konstrukcję dachu, jako dach dwuspadowy i podano kąt nachylenia połaci dachowych, gdyż z analizy wynika, że na danym terenie jest przewaga takich dachów Określono też średni wskaźnik zabudowy na omawianym terenie zgodnie z ( 5 ust. 1 rozporządzenia. Nie jest też słuszny zarzut postawiony w zaskarżonym wyroku co do naruszenia właściwości organu, bowiem decyzję wydał organ właściwy, a przygotowała projekt decyzji osoba upoważniona stosownie do art. 39 ustawy o samorządzie gminnym. Kolegium Prezydenta mogło zaś wyrazić swoją opinię jako organ doradczo-opiniodawczy Prezydenta. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł M. O. wnosząc o jej oddalenie i podnosząc argumenty przeciwko przedmiotowej inwestycji, odnoszące się do tego, że jej realizacja spowoduje zniszczenie istniejącej zieleni na danym terenie oraz będzie niekorzystnie wpływać na sąsiednie budynki. Obecny na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym M. O. podniósł, iż istotą skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego była intencja zachowania na przedmiotowym terenie zieleni, która w wyniku realizacji inwestycji musiała być usunięta oraz obawa przed uciążliwościami wiążącymi się z budową przedmiotowego obiektu. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna przynajmniej w części zawiera zarzuty uzasadniające uchylenie zaskarżonego wyroku. Przytaczając wskazane w podstawach skargi kasacyjnej przepisy prawa materialnego oraz prawa procesowego mające zastosowanie przed sądem administracyjnym, strona zasadnie wskazała, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny wadliwie stwierdził, że znajdująca się w aktach sprawy mapa, na której oparto się rozstrzygając sprawę /wyznaczając obszar analizowany/, nie zawiera oznaczenia skali. Argument braku skali mapy został przy tym przez Sąd pierwszej instancji wykorzystany do stwierdzenia, że skoro sama mapa nie odpowiada warunkom prawa, świadczy to także o wadliwości zaskarżonej decyzji. Ten zarzut podniesiony przez Sąd w uzasadnieniu wyroku, jak to słusznie podnosi się w skardze kasacyjnej, nie odpowiada stanowi faktycznemu wynikającemu z akt sprawy. Kolejną nieprawidłowością zaskarżonego wyroku jest zajęcie przez Sąd pierwszej instancji takiego stanowiska, iż "organ jest związany wnioskiem inwestora z tym, że bezwzględnie związany jest rodzajem inwestycji wskazanej przez inwestora, natomiast nie jest bezwzględnie związany wskazanymi przez inwestora poszczególnymi parametrami technicznymi, opisującymi planowany obiekt budowlany" a także iż "granicę, do której organ jest związany wnioskiem inwestora wyznacza przeznaczenie projektowanych obiektów budowlanych oraz funkcje, jakie mają pełnić", zaś "Jeżeli chodzi o parametry techniczne obiektów budowlanych takie jak np. wysokość budynków, ilość kondygnacji, linię architektoniczną, geometrię dachu, to mogą być ustalone w decyzji o warunkach zabudowy w sposób odmienny od wskazanego we wniosku inwestora. Dopiero bowiem sporządzona analiza zasad i warunków zabudowy i zagospodarowania danego terenu w myśl art. 61 ust. 1-5 oraz cyt. przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury daje podstawę do określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy, a które w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę będą precyzowane". Nieprawidłowość powyższych wywodów polega na tym, że Sąd przyjął, jak gdyby nawet wbrew woli strony będącej wnioskodawcą, organ mógł zawrzeć w swoim rozstrzygnięciu takie warunki, które nie odpowiadają w żadnej mierze intencji strony. Jest to sprzeczne z istotą sprawy administracyjnej załatwianej na wniosek strony /w danym przypadku inwestora/. Organ załatwia wniosek strony decyzją pozytywną, która w pełni uwzględnia żądanie wnioskodawcy, lub też negatywną, w sytuacji, gdy stan prawny lub stan faktyczny nie pozwala na pozytywnie rozstrzygnięcie. Decyzja negatywna to decyzja o odmowie uwzględnienia wniosku. Oczywiście w takiej sprawie administracyjnej, jak ustalenie warunków zabudowy, w przypadku gdy analiza urbanistyczna nie pozwala na uwzględnienie żądań wniosku np. w zakresie wysokości obiektu, linii zabudowy itd., stosownie do art. 9 kpa organ ma obowiązek poinformować o tym wnioskodawcę umożliwiając mu ewentualne skorygowanie wniosku w takim zakresie, który umożliwi wydanie decyzji pozytywnej. Jeżeli do tego nie dojdzie /inwestor kategorycznie podtrzyma żądania zawarte we wniosku/ organ, mając na uwadze, że to strona będąca wnioskodawcą, jest gospodarzem wniosku i decyduje o tym jakie jest jej zamierzenie inwestycyjne, nie może wydać decyzji o ustaleniu warunków zabudowy określającej te warunki sprzecznie z żądaniem inwestora, bowiem faktycznie nie byłaby to decyzja pozytywna, lecz musi orzec o odmowie uwzględnienia wniosku. Również nie można podzielić poglądu Sądu pierwszej instancji, iż w sytuacji gdy pismo inwestora dotyczące sprawy było "rozpatrywane przez nieuprawnione kolegium prezydenta", to wystąpiła w sprawie wada określona w art. 156 ( 1 pkt 1 kpa, bowiem sprawę rozpoznawał niewłaściwy organ. Słuszny jest pogląd zaprezentowany w skardze kasacyjnej, że w istocie kwestię przedstawionego przez stronę stanowiska dotyczącego przedmiotowej inwestycji opiniowało jedynie Kolegium Prezydenta jako organ opiniodawczo-doradczy, natomiast decyzję wydał organ wykonawczy gminy jako właściwy do rozstrzygnięcia sprawy, to błędne jest powoływanie się przez Sąd na wystąpienie w sprawie przesłanki z art. 156 ( 1 pkt 1 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny po stwierdzeniu powyższych nieprawidłowości zaskarżonego wyroku doszedł do przekonania, iż wskazane jest orzeczenie o jego uchyleniu. Jednocześnie uznał jednak, że należy uchylić także decyzje organów obu instancji, dopatrując się takiej okoliczności, iż decyzja organu pierwszej instancji w części określającej warunki zabudowy ustala dla przedmiotowej inwestycji linię zabudowy czyniąc to przy tym całkowicie dowolnie bowiem w analizie urbanistycznej, stanowiącej załącznik do tej decyzji podano, że ze względu na specyfikę sprawy /działka wąska od strony drogi dojazdowej/, odstąpiono od wskazania tego warunku, gdyż "nie dotyczy" sprawy. Wystąpiła zatem istotna sprzeczność treści zasadniczej decyzji /ustalonych w niej warunków/ z jej załącznikiem /analizą urbanistyczną/. W takim stanie rzeczy /wewnętrznej sprzeczności decyzji co do istotnego ustalonego nią warunku/ można by nawet mieć zastrzeżenia co do wykonalności decyzji. Wypada też zauważyć, że organy obu instancji nie odniosły się z należytą uwagą do kwestii, wiążących się z problematyką ładu przestrzennego odnoszących się do posadowienia obiektu w konkretnej sytuacji. Okoliczność, iż działka inwestora od strony drogi publicznej jest wąska, zaś obiekt lokalizuje się w głębi działki, nie wydaje się wystarczająca, aby można było nie brać pod uwagę niektórych z warunków /mających zagwarantować spełnienie ustawowego celu, jakim jest ład przestrzenny/ lub też ustalać je w sposób w istocie dowolny /przypadkowy/, jak np. linię zabudowy, bez odniesienia się do stanu już istniejącej zabudowy, tak jak to przyjęto w analizie urbanistycznej stanowiącej załącznik do przedmiotowej decyzji. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 188 ppsa. Ze względu na specyfikę sprawy odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego z mocy art. 207 ( 2 ppsa.