V SA/Wa 1666/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Irena Kudiura, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Protokolant - Anna Lew-Starowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2007 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. [...] z siedzibą w K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy częściowego umorzenia należności z tytułu odsetek za zwłokę od nieopłaconych składek finansowanych przez ubezpieczonych uchyla zaskarżoną decyzję P. Spółka z o.o. z siedzibą w K. prowadziło działalność gospodarczą w zakresie [...] od [...] r. Obecnie, tj. od [...] r., Spółka znajduje się w stanie likwidacji. W dniu 14.04.2006 r. likwidator Spółki złożył wniosek o umorzenie odsetek za zwłokę od nieopłaconych składek finansowanych przez pracowników. Wniosek ten motywował trudną sytuacją finansową firmy. Podał, że w [...] r. obroty firmy gwałtownie spadły i w dalszym ciągu utrzymują się na niskim poziomie. Podniósł ponadto, że zadłużenie wobec ZUS powstało bez winy Spółki, gdyż pracownik, od dochodów którego te składki powinny być odprowadzane pracował w Spółce jako student na podstawie umowy zlecenia i jako student nie podlegał ubezpieczeniu zdrowotnemu i społecznemu. Dopiero 15 miesięcy po ustaniu stosunku pracy pracownik ten - K. G. - złożył pozew do sądu pracy o ustalenie istnienia stosunku pracy. Jego żądanie zostało przez sąd uwzględnione. Decyzją z dnia [...] listopada 2006r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. odmówił częściowego umorzenia należności tj. odsetek za zwłokę od nieopłaconych składek finansowanych przez ubezpieczonych na: Fundusz Ubezpieczeń Społecznych w kwocie odsetek za zwłokę [...] zł naliczonych od składek za okres [...] w kwocie [...] zł, Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego w kwocie odsetek za zwłokę [...] zł naliczonych od składek za okres [...] w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu decyzji ZUS wskazał, że umorzenie odsetek za zwłokę zgodnie z art. 28 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( Dz. U. z 1998 r. Nr 137 poz. 887 ze zm. ) jest konsekwencją umorzenia składek, w przypadku zaistnienia przesłanek określonych w tym artykule. Jednocześnie art. 30 ww. u.s.u.s. zastrzega, iż instytucji umorzenia nie stosuje się do składek finansowanych przez ubezpieczonych, nie będących płatnikiem składek (tj. pracowników ). W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Prezes ZUS działający w imieniu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] marca 2007r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podzielił w niej pogląd organu I instancji, że z art. 30 u.s.u.s. wynika zakaz umarzania składek finansowanych przez ubezpieczonych. Od powyższej decyzji likwidatorzy Spółki P. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Domagali się w niej uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzucając organom ZUS, że nie wzięli pod uwagę istotnych faktów - że Spółka nie posiada żadnego majątku, że zaprzestała działalności i z dniem [...] r. została praktycznie zakończona likwidacja Spółki, która jednak nie doprowadziła do zaspokojenia wszystkich należności. Ponadto likwidatorzy powołali się na trudną sytuację osobistą ( są także wspólnikami ) tj. niskie dochody i kłopoty zdrowotne. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek Sąd podejmując rozstrzygnięcie oparł się na powodach innych niż w niej wskazane. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenia prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji brany jest pod uwagę stan prawny, który miał zastosowanie w chwili wydawania tej decyzji. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd dopatrzył się naruszenia prawa materialnego, skutkującego taką wadliwością zaskarżonej decyzji, która wymagała jej wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1, a) p.p.s.a. Sąd nie podziela poglądu prezentowanego w decyzjach Zakładu oraz Prezesa Zakładu, iż z treści uregulowań powołanych w decyzjach a zawartych w Ordynacji podatkowej oraz u.s.u.s., w szczególności art. 28 ust. 4 u.s.u.s. wynika zakaz umarzania samych odsetek. Powyższy przepis stanowi, że umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Pod pojęciem "składek" należy rozumieć - zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 4 pkt 3 u.s.u.s. - składki na ubezpieczenia społeczne osób fizycznych podlegających chociaż jednemu z ubezpieczeń społecznych, o których mowa w art. 1 ustawy, tj. ubezpieczeniu emerytalnemu, ubezpieczeniu rentowemu, ubezpieczeniu w razie choroby i macierzyństwa, ubezpieczeniu z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych. W przypadku zatem umorzenia powyższych składek z mocy prawa następuje również umorzenie należnych od nich odsetek za zwłokę. Nie powinno przy tym budzić wątpliwości, choć wprost ustawodawca w tym przedmiocie się nie wypowiada, że we wskazanej sytuacji odsetki ulegają umorzeniu w całości lub w takiej części, w jakiej zostały umorzone składki, czyli według zasady proporcjonalności. Analizowany przepis reguluje zatem i to w sposób automatyczny wyłącznie byt wtórnych - w stosunku do zaległych składek - należności pieniężnych, w tym odsetek, w przypadku, gdy te składki przestają istnieć, tj. gdy zostają umorzone. W żadnym razie przepis ten nie pozwala na sformułowanie tezy, iż jest on przeszkodą w umarzaniu samych odsetek. W istocie art. 28 ust. 4 u.s.u.s. nie reguluje bowiem zakresu przedmiotowego instytucji umorzenia, przewidzianej na gruncie przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, lecz określa skutki, jakie wywołuje umorzenie składek, rozumianych jak wyżej (art. 4 pkt 3 ww. ustawy). Takie stanowisko zajął też Sąd Najwyższy w wyroku z 07.04.2006r. ( sygn. akt IUK 240/05 opubl. M.P.Pr. 2006/07/389), Który stwierdził m.in., iż "umorzeniu niektórych należności z tytułu składek nie sprzeciwia się art. 28 ust. 4 u.s.u.s. Przepis ten rozstrzyga jedynie, iż w przypadku umorzenia należności z tytułu składki bezprzedmiotowe jest dochodzenie należności z tytułu odsetek za zwłokę oraz dodatkowej opłaty." Z kolei to, jakie należności mogą być umarzane i na jakich warunkach wynika z art. 28 ust. 1 - ust. 3b, art. 30 i art. 32 u.s.u.s. W kontekście rozpoznanej sprawy należy zatem zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek (podkreśl. Sądu) mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład. Należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, o czym stanowi art. 28 ust. 2 u.s.u.s., która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 tego artykułu. Natomiast w art. 24 ust. 2 u.s.u.s. wskazano, iż pojęciem "należności z tytułu składek" objęte są "składki oraz odsetki za zwłokę (podkreśl. Sądu), koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata". W takim stanie rzeczy stanowisko organów orzekających odnośnie braku podstaw prawnych do umarzania samych odsetek za zwłokę jest wprost sprzeczne z normatywnym znaczeniem pojęcia "należności z tytułu składek", które zostało użyte w powołanych wyżej przepisach. Podstawa prawna do umarzania w całości lub w części samych odsetek za zwłokę od składek, w rozumieniu art. 4 pkt 3 u.s.u.s., znajduje się więc w art. 28 ust. 1 i ust. 2 oraz - w przypadku składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia - w art. 28 ust. 3a tej ustawy. Oczywiście przy stosowaniu wskazanych przepisów należy mieć na uwadze także treść art. 30 u.s.u.s., który wyłącza stosowanie art. 28 w stosunku do składek ( podkreśl. Sądu) finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek, jak również art. 32, który z kolei do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie stosowania umorzeń nakazuje stosowanie odpowiednie przepisów dotyczących składek na ubezpieczenia społeczne. Reasumując, art. 28 u.s.u.s. pozwala na umarzanie samych odsetek za zwłokę od składek. Wnioskodawca ma przy tym, we wskazanym wyżej zakresie, pełną swobodę w wyborze należności, których umorzenia się domaga; może zatem domagać się umorzenia w całości lub w części niektórych tylko składek, samych odsetek, dodatkowej opłaty, kosztów upomnienia lub kosztów egzekucyjnych, może łączyć swoje żądania w ramach tych należności, przy czym jeśli umorzone zostaną składki to z mocy prawa umorzeniu ulegają również te należności z nimi związane, o których mowa w art. 28 ust. 4 u.s.u.s. (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 14 października 2004 r., sygn. akt III AUa 1581/03, LEX nr 147189). Odmowa umorzenia odsetek nie mogła więc nastąpić z powodu "niedopuszczalności" umarzania samych odsetek, jak mylnie przyjęły organy orzekające. Z kolei dokonanie nieprawidłowej wykładni prawa materialnego w tym zakresie i przyjęcie założenia o niedopuszczalności umarzania samych odsetek spowodowało, iż organ w ogóle zaniechał dokonania analizy przesłanek warunkujących możliwość umorzenia należności z tytułu składek ( w zakresie odsetek ) w przypadku Skarżącej. Zatem należy uznać, iż w zaskarżonej decyzji dopuszczono się naruszenia prawa materialnego ( art. 28, art. 24 ust. 2 u.s.u.s. ), które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania (art. 7, 77, 80, i 107 k.p.a. w zw . z art. 123 u.s.u.s.), mogących mieć istotny wpływ na wynik postępowania. W ponownie prowadzonym postępowaniu Zakład, przy uwzględnieniu przedstawionej wyżej oceny prawnej Sądu, zobowiązany będzie do przeprowadzenia ustaleń faktycznych właściwych i niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy umorzenia samych odsetek i oceny zasadności ich umorzenia w ramach przepisów art. 28 u.s.u.s., opartych na tzw. uznaniu administracyjnym. Uznanie administracyjne to przyznana organom administracji możliwość wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie, rozwiązań, zgodnie z celami w ustawie określonymi (Z. Janowicz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1995, s. 270-271). Jakkolwiek uznaniowy charakter decyzji podejmowanych w przedmiocie umorzenia należności oznacza, że organ orzekający może, ale nie musi umorzyć należności z tytułu składek (w tym odsetek), to jednak decyzje wydane w tym trybie nie mogą być dowolne. Wymagają uzasadnienia odpowiadającego rygorom art. 107 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W szczególności zaś decyzje odmowne (negatywne) dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, iż organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Uzasadnienie realizować winno wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania ( inne niż mogące być podstawą wznowienia postępowania ), jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też sąd orzekł jak w wyroku.