II GSK 395/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędziowie Joanna Kabat-Rembelska (spr.) NSA Cezary Pryca Protokolant Magdalena Rosik po rozpoznaniu w dniu 17 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 19 października 2007 r. sygn. akt III SA/Gl 787/07 w sprawie ze skargi A. H. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów innych niż niebezpieczne oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia [...] października 2007 r. sygn. akt III SA/GL 787/07 oddalił skargę A. H. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] marca 2007 r. Nr [...] odmawiające podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów innych niż niebezpieczne. W uzasadnieniu Sąd podniósł między innymi, że A. H. w dniu [...] maja 2004 r. złożył wniosek o zatwierdzenie, w drodze decyzji, programu gospodarki odpadami niebezpiecznymi oraz udzielenie zezwolenia na zbieranie i transport odpadów innych niż niebezpieczne. Prezydent Miasta C. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie udzielenia A. H. - Firma Wielobranżowa "C." zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów innych niż niebezpieczne z uwagi na potrzebę uprzedniego rozstrzygnięcia, przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zagadnienia wstępnego dotyczącego zgodnego z prawem funkcjonowania obiektów, w których ma być prowadzona działalność objęta wnioskiem. Organ pierwszej instancji wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. C. prowadził trzy postępowania dotyczące obiektów budowlanych, położonych na nieruchomości przy ul. G. w C. W dniu [...] grudnia 2006 r. w tych sprawach zostały wydane decyzje, które w dacie podejmowania postanowienia nie były ostateczne. Zgodnie z art. 28 ust. 10 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach ( Dz. U. Nr 62, poz. 628 ze zm., dalej: ustawa o odpadach), zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów wydaje się po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie obiektu lub po zakończeniu postępowania w sprawie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 2004 r. - Prawo budowlane, jeżeli są wymagane. Zdaniem Prezydenta Miasta C., do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia kwestii zgodności z prawem istnienia obiektów budowlanych, położonych na nieruchomości, na której ma być prowadzona działalność uzasadnione jest zawieszenie postępowania. A. H. w dniu [...] stycznia 2007 r. wniósł o podjęcie zawieszonego postępowania, wskazując, że sprawę należy załatwić przy uwzględnieniu stanu prawnego obowiązującego w dacie złożenia wniosku, a więc przed nowelizacją ustawy o odpadach dokonanej ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 175, poz. 1458), która weszła w życie dnia 13 października 2005 r. Prezydent Miasta C. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] odmówił podjęcia zawieszonego postępowania z uwagi na to, że nie ustała przyczyna jego zawieszenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. po rozpatrzeniu zażalenia A. H., postanowieniem z dnia [...] marca 2007 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Prezydenta Miasta C., że załatwienie sprawy zezwolenia na zbieranie i transport odpadów wymaga uprzedniego rozstrzygnięcia kwestii zgodnego z prawem funkcjonowania budynku gospodarczego, w którym ma być prowadzona działalność. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że wobec uchylenia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji nakazującej rozbiórkę tego obiektu i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji zagadnienie wstępne nie zostało w sposób ostateczny rozstrzygnięte. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi A. H. Sąd pierwszej instancji podniósł, że sprawa dotyczy wydania łącznie decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi oraz zezwolenia na zbieranie i transport odpadów innych niż niebezpieczne. Uzyskanie decyzji na prowadzenie działalności we wskazanym zakresie obwarowane jest szeregiem ustawowo określonych wymogów. Przede wszystkim koniecznym jest otrzymanie zezwolenia właściwego organu, przed podjęciem zamierzonej działalności. Obowiązek ten ma charakter prewencyjny, a jego naruszenie, czyli prowadzenie działalności bez wcześniejszego uzyskania zezwolenia, jest wykroczeniem określonym w art. 70 pkt 6 ustawy o odpadach. Wydanie zainteresowanemu zezwolenia jest związane ze wskazaniem we wniosku miejsca i sposobu prowadzenia działalności oraz przedłożenia pozwolenia na użytkowanie obiektu bądź zakończenia postępowania w sprawie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, że jednoznaczne określenie statusu prawnego obiektów, w których ma być realizowana działalność i rozstrzygnięcie kwestii dopuszczalności użytkowania konkretnych budynków w celu prowadzenia określonej gospodarki odpadami, stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.. Zgodnie z powołanym przepisem, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przytoczone stanowisko jest zgodne z poglądem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G., wyrażonym w wyroku z dnia [...] grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/GI 583/04. W powołanym wyroku Sąd, rozpoznając skargę A. H., na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] lipca 2004 r., którym po raz pierwszy zostało zawieszone postępowanie w sprawie zatwierdzenia programu gospodarki odpadami niebezpiecznymi oraz udzielenia zezwolenia na zbieranie i transport odpadów innych niż niebezpieczne, przyjął "...że o ile organ prowadzący postępowanie główne w niniejszej sprawie nie miał kompetencji do badania zgodności wskazanych przez skarżącego miejsc składowania odpadów z przepisami prawa budowlanego, o tyle w sytuacji, kiedy z urzędu powziął wiadomość o prowadzonym postępowaniu przez organy nadzoru budowlanego w tym przedmiocie, miał podstawy do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4, albowiem, jak wyżej wykazano, rozstrzygnięcie to mogło mieć wpływ na wynik postępowania głównego.". Sąd pierwszej instancji zauważył także, że w sprawie należy stosować przepisy ustawy o odpadach w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych innych ustaw, która zgodnie z art. 15, weszła w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia. Wyliczenie wyjątków od zasady bezpośredniego stosowania nowych przepisów ma charakter wyczerpujący i mieszczą się w nim żadne z norm mających zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. A. H. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 ust. 1 i 2 p.p.s.a. - zarzucił naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 4 ustawy o odpadach przez jego niezastosowanie, pomimo że z uwagi na złożony w toku postępowania wniosek i poczynione ustalenia, sprawa nie dotyczy wydania decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi, a jedynie wydania zezwolenia na zbieranie i transport odpadów innych niż niebezpieczne. 2) przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj.: art. 141 § 4 i art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), poprzez niedostrzeżenie przez Sąd pierwszej Instancji, że naruszenia art. 29 ust. 1 i art. 63 ust. 1 lub ust. 2 ustawy o odpadach, określających przesłanki, których zaistnienie w rzeczywistości pociągnie za sobą odmowę udzielenia zezwolenia ma prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów, art.133 § 1 p.p.s.a i art. 153 p.p.s.a w związku z art. 170 p.p.s.a poprzez pominięcie ustaleń poczynionych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. w wyroku z dnia [...] stycznia 2006 roku, sygn. akt II SA/GL 583/04 w odniesieniu do faktu, iż tylko stwierdzenie ewidentnych zagrożeń ze strony obiektu budowlanego dla zdrowia, życia ludzi lub dla środowiska mogłoby rzutować na treść decyzji organu właściwego w sprawie gospodarki odpadami, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia obowiązku podporządkowania się prawomocnemu orzeczeniu i wyrażonej w nim ocenie prawnej, art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i niedostrzeżenie naruszenia przepisów prawa przez organy administracji, a w szczególności naruszenia art. 9 k.p.a. poprzez nieudzielenie informacji faktycznej i prawnej dotyczącej możliwości wdrożenia procedury legalizacyjnej do spornego obiektu, a tym samym możliwości zakończenia postępowania w sposób korzystny dla obu jego Stron. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W skardze kasacyjnej powołane zostały obydwie podstawy wymienione w art. 174 p.p.s.a. W związku z tym w pierwszej kolejności rozważenia wymagały zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Należy bowiem zauważyć, że tylko poprawnie ocenione przez WSA postępowanie administracyjne i prawidłowo przeprowadzone postępowanie sądowoadministracyjne pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ustosunkować się do zarzutu naruszenia prawa materialnego. Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa procesowego, o którym mowa w tym przepisie może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, a więc może polegać na błędnej wykładni przepisu postępowania lub na niewłaściwym jego zastosowaniu. Skarga kasacyjna oparta na tej podstawie może być uwzględniona jedynie wtedy, gdy uchybienie wojewódzkiego sądu administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Użycie w omawianym przepisie słowa "wpływ" oznacza, że należy wykazać, iż pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem zachodzi potencjalny związek przyczynowy. W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. sformułowany został zarzut naruszenia art. 141 § 4 i art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., polegające na tym, że WSA nie dostrzegł, że organ administracji publicznej pierwszej instancji dla oceny stosunku prawnego będącego przedmiotem postępowania powinien był zastosować art. 29 ust. 1 oraz art. 63 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach, czego nie uczynił, a tylko wymienione przepisy określają przesłanki uzasadniające odmowę udzielenia zezwolenia na zbierania i transportu odpadów. Kolejny zarzut dotyczył naruszenia art. 133 § 1 i art. 153 w związku z art. 170 p.p.s.a. poprzez pominięcie ustaleń dokonanych przez WSA w G. w wyroku z dnia [...] stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/GL 584/04, że tylko stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego, iż obiekty budowlane stwarzają zagrożenie dla zdrowia, życia ludzi lub dla środowiska może mieć wpływ na rozstrzygnięcie właściwego organu w sprawie gospodarki odpadami. W konkretnej sprawie organ nadzoru budowlanego nie stwierdził istnienia takiego zagrożenia a w związku z tym istniały podstawy do udzielenia skarżącemu zezwolenia na zbieranie i transport odpadów innych niż niebezpieczne. Przede wszystkim zauważyć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznawał skargę na postanowienie odmawiające podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego. Analiza przytoczonych zarzutów wskazuje, że w skardze kasacyjnej nie została zakwestionowana dokonana przez WSA ocena zaskarżonego postanowienia dotycząca istnienia w sprawie zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., które dotychczas nie zostało ostatecznie rozstrzygnięte, co uzasadniało to odmowę podjęcia postępowania administracyjnego. Poszczególne zarzuty odnosiły się do naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, jednak nie prowadziły one do podważenia stanowiska WSA stwierdzającego, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 i art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. jest o tyle nietrafny, że został wywiedziony z przekonania skarżącego, iż Sąd niesłusznie oddalił skargę, mimo uchybienia przez organ przepisom postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym jako naruszone przepisy postępowania wskazano art. 29 ust. 1 oraz art. 63 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach, które są przepisami prawa materialnego. Gdyby nawet doszło do ich naruszenia, a WSA nie dostrzegł by takiego uchybienia, to tego rodzaju zarzut mógłby być sformułowany z powołaniem na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., nie zaś art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Z kolei przy formułowaniu zarzut naruszenia art. 133 i art. 153 w związku z art. 170 p.p.s.a. pominięto, że ocena prawna wyrażona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. w wyroku z dnia [...] grudnia 2005 r. (a nie jak błędnie podano [...] stycznia 2006 r.), sygn. akt II SA/GL 584/04 dotyczyła przesłanek zawieszenia postępowania, zatem nie mogła być wiążąca w innej sprawie, której przedmiotem była oceny zgodności z prawem postanowienia odmawiającego podjęcia zawieszonego postępowania. Jeżeli natomiast chodzi o uchybienie art. 141 § 4 p.p.s.a., to opisany w skardze kasacyjnej sposób naruszenia wymienionego przepisu nie pozostaje w żadnym związku z przedmiotem jego regulacji. Powołany przepis określa elementy jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Natomiast według skarżącego wspomniane naruszenie miało polegać na tym, że WSA "... zezwolił na złamanie przez organ administracji zasady obowiązku organów udzielania informacji faktycznej i prawnej wyrażonej w art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego". Jest oczywiste, że Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób opisany przez skarżącego. Podkreślenia także wymaga, że autor skargi kasacyjnej formułując powyższe zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w ogóle nie wykazał by uchybienia te miały wpływ na wynik sprawy, a tym bardziej, że był to wpływ istotny. Już tylko z tego powodu wspomniane zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione. W odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego - art. 28 ust. 4 ustawy o odpadach - skarżący podniósł, iż w dniu [...] września 2006 r. złożył wniosek o ograniczenie zakresu postępowania prowadzonego przez organ, jedynie do wydania zezwolenia na zbieranie i transport odpadów innych niż niebezpieczne, gdyż jak to ustalono w toku postępowania, w ramach prowadzonej działalności gospodarczej nie są wytwarzane i składowane odpady niebezpieczne. W związku z tym zbędne stało się zatwierdzenie programu gospodarki odpadami, a co za tym idzie nie istnieje przesłanka uzasadniająca wydanie decyzji łącznej. Skarżący zwrócił uwagę, że Sąd pierwszej instancji pominął tę okoliczność, przyjmując jako punkt odniesienia dla oceny przesłanek podjęcia zawieszonego postępowania, podobnie jak i organ, art. 20 i 21 ust. 1 ustawy o odpadach, zamiast art. 28 ust. 1-4 tej ustawy, co w konsekwencji spowodowało wydanie wyroku w oparciu o błędną podstawę prawną. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia prawa materialnego jest niezasadny. Przede wszystkim zauważyć należy, że wymienione przez autora skargi kasacyjnej przepisy ustawy o odpadach nie stanowiły podstawy prawnej wydania zaskarżonego wyroku. W ujęciu ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podstawę prawną wyroku sądu administracyjnego stanowią te jej przepisy, które określają sposób rozstrzygnięcia sprawy w zależności od wyników postępowania sądowego (art. 145-151 p.p.s.a.). Według autora skargi kasacyjnej, naruszenie prawa materialnego miało polegać na niezastosowaniu art. 28 ust. 4 ustawy o odpadach. Wymieniony przepis stanowi, że zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie zbierania lub transportu odpadów wydaje się w drodze decyzji na wniosek, który powinien odpowiednio zawierać elementy wymienione w punktach 1 - 6 tego przepisu. W związku z tym należało uznać, że wskazany, w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego, przepis w istocie jest przepisem procesowym, regulującym w sposób szczegółowy warunki formalne wniosku o wydanie odpowiedniego zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania lub transportu odpadów. Z tej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny, ocenił zarzut naruszenia art. 28 ust. 4 ustawy o odpadach jako chybiony. Na marginesie należy dodać, że sposób sformułowania tego zarzutu (brak wskazania istotnego wpływu naruszenia na wynik sprawy) nie pozwalał na rozpoznanie go jako zarzutu naruszenia przepisów postępowania. W skardze kasacyjnej trafnie podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił, iż w toku postępowania administracyjnego, skarżący ograniczył swój pierwotny wniosek i obecnie dotyczy on wyłącznie udzielenia zezwolenia na zbieranie i transport odpadów innych niż niebezpieczne i skoncentrował się na analizie uregulowań dotyczących obiektów budowlanych, w których ma być prowadzona działalność, wymagająca zatwierdzenie programu gospodarki odpadami niebezpiecznymi. Rozważając tę kwestię WSA podniósł, że wydanie decyzji jest możliwe dopiero po uzyskaniu przez wnioskodawcę pozwolenia na użytkowanie obiektu albo po zakończeniu postępowania w sprawie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Jednocześnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji podkreślił, że podobne unormowania odnoszą się także do udzielania zezwoleń na prowadzenie innych form gospodarki odpadami oraz działalności w zakresie zbierania lub transportu odpadów. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przywołał co prawda art. 28 ust. 10 ustawy o odpadach, który uzależnia wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów od wcześniejszego uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu lub po zakończeniu postępowania w sprawie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, jeżeli są wymagane, lecz ten niedostatek uzasadnienia nie miał wpływu na ocenę zaskarżonego wyroku w granicach wyznaczonych zarzutami skargi kasacyjnej. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.