V SA/Wa 1342/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Małgorzata Dałkowska - Szary, Sędzia WSA - Jolanta Bożek (spr.), Sędzia WSA - Barbara Mleczko - Jabłońska, Protokolant - Agnieszka Groszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2007 r. sprawy ze skargi Miasto G. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] 25 stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wypłatę rekompensaty z tytułu utraconych dochodów oddala skargę Przedmiotem skargi z 26 lutego 2007 r. wniesionej przez Miasto G. jest decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] stycznia 2007 r. [...] uchylająca decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] orzekającą o umorzeniu postępowania w sprawie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przekazanie kwoty rekompensującej utracone dochody ze względu na jego bezprzedmiotowość w tym zakresie, i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania. Skarżona decyzja zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Z powodu nie złożenia przez Miasto G. wniosku o wypłatę rekompensaty z tytułu utraconych dochodów, o którym mowa w §3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 sierpnia 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad obliczania i trybu przekazywania gminom dotacji celowej ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz.U. Nr 166, poz. 1616 z późn. zm) w terminie przewidzianym w §3 ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia, pismami z dnia 9 maja 2006 r. i 8 czerwca 2006 r. Prezes Zarządu Funduszu zgodnie z §5 ust. 1 rozporządzenia poinformował Prezydenta Miasta G. o konieczności zwrotu kwoty 680,657,00 zł wraz z odsetkami w wysokości ustalonej ja dla zaległości podatkowej. W odpowiedzi na pisma Funduszu Prezydent Miasta G. pismem z dnia 10 lipca 2006 r. wniósł na podstawie art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; powoływanej dalej jako "k.p.a.") o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wypłatę rekompensaty z tytułu utraconych dochodów. Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. Prezes Zarządu PFRON umorzył postępowanie w sprawie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przekazanie kwoty rekompensującej utracone dochody ze względu na jego bezprzedmiotowość w tym zakresie. W uzasadnieniu ww. decyzji wskazano, że termin do składania wniosków o przekazanie rekompensaty określony w §3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 29 sierpnia 2003 r., jest terminem prekluzyjnym i jako taki jest nieprzywracalny. Wobec powyższego, na podstawie art. 105 §1 k.p.a. w związku z art. 31 ust.1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 1997 r. Nr 123, poz. 776 z późn. zm.) i §3 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 sierpnia 2003 r. należało podjąć decyzję o bezprzedmiotowości postępowania czyli braku podstaw prawnych do wydania decyzji o przywrócenia terminu i umorzyć postępowanie. W odwołaniu Prezydent Miasta G. zarzucił powyższej decyzji: - naruszenie art. 7, 10, 105 k.p.a., ponadto art. 58 i 59 k.p.a., - błędne przyjęcie, iż terminy składania wniosków o wypłatę rekompensat z tytułu utraconych dochodów przewidziane w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 sierpnia 2003 r. są terminami prekluzyjnymi i jako takie nie podlegają przywróceniu. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. uchylił decyzję Prezesa Zarządu PFRON i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Uzasadniając takie rozstrzygnięcie Minister wskazał, że stornie nie zapewniono czynnego udziału w postępowaniu, a przed wydaniem decyzji nie umożliwiono jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Naruszono tym samym art. 10 k.p.a. W oderwaniu od powyższego organ odwoławczy uznał, że pogląd wyrażony przez Prezesa Zarządu PFRON odnośnie materialnoprawnego charakteru terminu do złożenia wniosku o wypłatę rekompensat z tytułu utraconych dochodów określony w §3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 sierpnia 2003 r., jest zasadny. Niezłożenie zatem wniosku w terminie określonym w ww. przepisie skutkuje wygaśnięciem prawa do rekompensaty. Możliwość otrzymania rekompensaty jest bowiem możliwa tylko pod warunkiem złożenia wniosku w terminach określonych przepisami. Stąd nie może znaleźć do nich zastosowania instytucja przywrócenia terminu określona w art. 58 k.p.a. Dla uzasadnienia swojej decyzji Minister powołał się również na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wskazał, że w uchwale z dnia 14 października 1996 r. OPK 19/96 (ONSA 1997/2/56) NSA zajął stanowisko, iż złożenie wniosku po upływie terminu o charakterze materialnoprawnym stanowi okoliczność wystarczającą do wydania decyzji odmownej. Uchybienie terminu materialnoprawnego wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. W takim przypadku stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany, nie ma zatem przedmiotu postępowania administracyjnego. W związku z powyższym Minister stwierdził, że strona utraciła prawo do rekompensaty, a organ I instancji słusznie umorzył postępowanie w sprawie o przywrócenie terminu do złożenia wniosku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zarzucił decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej naruszenie art. 7, 58 i 59 k.p.a. przez błędne przyjęcie, iż terminy składania wniosków o wypłatę rekompensaty z tytułu utraconych dochodów przewidziane w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 sierpnia 2003 r. są terminami materialnoprawnym skutkującymi wygaśnięciem prawa do rekompensaty. Rozwijając zarzuty w uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w jego ocenie terminy przewidziane w ww. rozporządzeniu mają charakter instrukcyjny. Stąd oba orzekające w sprawie organy przyjmując, że w sprawie o przywrócenie terminu winna zostać wydana decyzja, a nie postanowienie, w którym organ odwoławczy postanawia o przywróceniu lub odmowie przywrócenia terminu naruszyły procedurę określoną w art. 59 k.p.a. Ponadto według skarżącego dokonana przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej wykładnia przepisu §5 w związku z §3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 29 sierpnia 2003 r. prowadzi w konsekwencji do wniosku, iż ww. rozporządzenie jest niezgodne z art. 47 ust. 7 i art. 31 ust. 1 oraz art. 46a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 1997 r. Nr 123, poz. 776 z późn. zm.) i tym samym niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, przez to, że zostało wydana z przekroczeniem ustawowego upoważnienia. Zdaniem skarżącego art. 47 ust. 7 ww. ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. powierzono Ministrowi tylko określenie "szczegółowych zasad obliczania i trybu przekazywania gminom dotacji celowej ze środków Państwowego Funduszu Osób Niepełnosprawnych". W pojęciu tym nie mieści się wydawanie regulacji o materialnoprawnym charakterze, a za taką trzeba uznać regulację wyznaczającą termin materialnoprawny, prowadzący do utraty ustawowo i konstytucyjnie zagwarantowanych dochodów własnych gminy. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 §1 i §2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 §1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja (postanowienie) odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej (jego) wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 §1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 §1 pkt 2 p.p.s.a.). Rozważając w tym kontekście zarzuty skargi stwierdzić należy, iż jest ona nieuzasadniona. Zgodnie z §3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej Przekazywanie gminom kwoty rekompensującej dochody utracone z tytułu zwolnień następuje na podstawie ich wniosków składanych do Prezesa Zarządu Funduszu za pośrednictwem właściwych miejscowo oddziałów Funduszu. W §3 ust. 1 pkt 2 tegoż rozporządzenia wniosek należało złożyć do dnia 25 marca roku następującego po roku podatkowym -wykazując faktyczne roczne skutki zwolnień, wynikające z decyzji, dokonanych czynności cywilnoprawnych w formie aktów notarialnych oraz deklaracji i informacji podatkowych na dany rok podatkowy, według stanu na dzień 31 grudnia roku podatkowego, za który sporządzany jest wniosek. Poza sporem pozostaje, że skarżący złożył wniosek po upływie tego terminu. Na podstawie §5 ust. 1 cytowanego rozporządzenia gmina, która nie złoży wniosku w terminie określonym w § 3 ust. 1 pkt 2, zwraca otrzymaną kwotę rekompensującą dochody utracone z tytułu zwolnień wraz z odsetkami w wysokości ustalonej jak dla zaległości podatkowych na rachunek Funduszu w terminie do dnia 31 maja roku następującego po roku podatkowym. W przypadku nie dokonania zwrotu otrzymanej przez gminę kwoty rekompensującej dochody utracone z tytułu zwolnień, Prezes Zarządu Funduszu wezwie do zwrotu tej kwoty. Pismami z dnia 9 maja 2006 r. i 8 czerwca 2006 r. Prezes Zarządu Funduszu zgodnie z §5 ust. 1 rozporządzenia poinformował skarżącego o konieczności zwrotu kwoty 680,657,00 zł wraz z odsetkami w wysokości ustalonej ja dla zaległości podatkowej. W odpowiedzi skarżący wniósł na podstawie art. 58 k.p.a. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku. W ocenie Sądu termin określony w §3 ust. 1 pkt 2 nie mógł jednak zostać przywrócony. Jest to bowiem – jak słusznie wskazały orzekające w sprawie organy – termin materialnoprawny. Należy wyjaśnić, że chociaż stylistyka artykułu 58 k.p.a. wskazuje na to, że jest możliwe przywrócenie każdego terminu, pod warunkiem spełnienia przesłanek w tym artykule wskazanych, to wniosek taki jest błędny. Nie jest możliwe przywrócenie terminu materialnoprawnego (vide wyrok NSA OZ w Gdańsku z 8 kwietnia 1999 r., II SA/Gd 26/99 - ONSA 2000, nr 2, poz. 69). Termin materialnoprawny ogranicza w czasie dochodzenie lub inną realizację określonego prawa podmiotowego, a konsekwencją uchybienia terminu materialnoprawnego jest wygaśnięcie możliwości dokonania określonej czynności. W związku z powyższym skutkiem nie złożenia wniosku w zakreślonym terminie materialnoprawnym było wygaśnięcie prawa do rekompensaty. W skardze zawarto wniosek o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym czy § 5 w związku z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki. Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 sierpnia 2003r. w sprawie szczegółowych zasad obliczania i trybu przekazywania gminom dotacji celowej ze środków Państwowego funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 166, poz. 1616 ze zm.) jest zgodny z art. 47 ust. 7 i art. 31 ust. 1 oraz 46 a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.) i tym samym jest zgodnym z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, przez to, że został wydany w ramach ustawowego upoważnienia. Odnosząc się do tego wniosku należy stwierdzić, że Sąd administracyjny orzekający w sprawie ma kompetencje do oceny, czy przepis rozporządzenia jest zgodny z ustawą i Konstytucją RP. Prawo badania konstytucyjności aktu podustawowego w procesie kontroli legalności decyzji administracyjnej w konkretnej sprawie administracyjnej znajduje uzasadnienie w przepisach Konstytucji. Zgodnie bowiem z art. 184 Konstytucji, NSA i sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania ale także stanowienia prawa. Zgodnie natomiast z art. 178 ust. 1 sędziowie podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom (a nie wszelkim innym aktom prawnym). Artykuł 8 stanowi z kolei, że Konstytucja jest najwyższym prawem i że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio. Adresatem tego postanowienia są przede wszystkim sądy (vide: wyrok NSA z dnia 16.01.2006 r. I OPS 4/05, Wokanda 2006/6 str. 32). Wskazać należy, iż wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem Sądu. Sąd może z tego uprawnienia skorzystać, gdy ma wątpliwości co do "konstytucyjności" przepisu. Gdy – tak jak w niniejszej sprawie ich nie ma – nie może być do tego zmuszony wnioskiem strony. Należy również zauważyć, że wraz z wnioskiem o wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego skarżący nie wniósł o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego. Podsumowując stwierdzić należy, iż w ocenie Sądu zaskarżona decyzja odpowiada prawu, gdyż zarówno argumentacja skargi jak i analiza akt sprawy nie ujawniła wad uzasadniających wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.