II SA/Gl 270/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.) Protokolant starszy referent Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2007 r. sprawy ze skargi Z. P. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części objętej § 5 pkt 2 i 3, 2. zasądza od Gminy na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] r. Rada Miejska w S. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...], poz. [...] z dnia [...]r. Skargę na przedmiotową uchwałę Rady Miejskiej w S., poprzedzoną przewidzianym w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1591 z późn zm.) wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach działający przez pełnomocnika Z. P., właściciel położonej na terenie objętym planem miejscowym działki nr [...]. Z. P. zaskarżył miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej § 5 z uwagi na naruszenie art. 15 ust. 1 i art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. zwanej dalej: u.p.z.p.). Zdaniem skarżącego Rada Miejska w S. nie określiła bowiem obszarów, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym, a także bezzasadnie ustanowiła na niektórych obszarach zakaz prowadzenia wszelkich prac ziemnych i budowlanych oraz wszelkich innych działań mogących naruszyć ukształtowanie gruntu, stan roślinności i stosunki wodne na tym obszarze. Skarżący podniósł także istotne, jego zdaniem, naruszenie trybu sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak uaktualnienia studium, brak odrębnej uchwały o zgodności planu z ustaleniami studium oraz poprzez nie rozpatrzenie zgłoszonych przez skarżącego uwag do planu. Do skargi Z. P. dołączył dokumenty obrazujące jego starania, w okresie przed uchwaleniem planu, o lokalizację na działce [...] małej elektrowni wodnej. W odpowiedzi działająca przez pełnomocnika Rada Miejska w S. wniosła o odrzucenie skargi z uwagi na brak, jej zdaniem, interesu prawnego skarżącego. W razie natomiast nie podzielenia przez Sąd powyższego poglądu Rada Miejska w S. wniosła także o oddalenie skargi z uwagi na jej bezzasadność. Zdaniem organu ustanowienie kwestionowanego przez skarżącego zakazu określonego w § 5 zaskarżonej uchwały stanowi bowiem czasowe zabezpieczenie przed nieodwracalnymi szkodami, które może wyrządzić lokalizacja małej elektrowni wodnej. W toku dalszej procedury prawnej tereny konieczne do takiej ochrony zostaną dokładnie określone wraz z ustaleniem zasad ochrony. Pełnomocnik organu zaakcentował nadto, iż wszystkie wnioski, które wpłynęły przed przystąpieniem do opracowania planu były brane pod uwagę w toku prac projektowych, w tym wniosek Z. P. w sprawie małej elektrowni wodnej. Wniosek ten nie został uwzględniony w części dotyczącej miejsca lokalizacji, z uwagi na istotną kolizję z celami ochrony i kształtowania środowiska oraz kierunkami strategicznego rozwoju miasta jako całości. Działka, na której miałaby być zlokalizowana elektrownia położona jest, według ustaleń Studium, na terenach zalewowych z zielenią łęgową w obszarze planowanego obszaru chronionego krajobrazu; nie została przeznaczona pod zabudowę, gdyż nie znalazła się w granicach obszarów, które w myśl Studium mogą być pod zabudowę przeznaczone. Pełnomocnik organu wskazał nadto, iż Z. P. nie zgłosił swoich uwag do projektu miejscowego planu wyłożonego do publicznego wglądu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Ze względów formalnych nie został więc ujęty w postępowaniu przewidzianym w art. 17 pkt 12 i art. 20 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W trakcie rozprawy przed tut. Sądem w dniu 11 października 2007 r. pełnomocnik skarżącego ograniczył zarzuty skargi do kwestionowania postanowień § 5 pkt 2 i 3 uchwały i w tej części podtrzymał przytoczone w skardze motywy. Pełnomocnik Rady Miejskiej w S. wniósł o oddalenie skargi akcentując dodatkowo, iż art. 32 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mógł mieć w sprawie zastosowania albowiem wszedł on w życie dopiero po stwierdzeniu zgodności projektu planu z obowiązującym studium. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zdaniem składu orzekającego zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, a tym samym wniesiona skarga w odniesieniu do kwestionowanego § 5 pkt 2 i 3 uchwały zasługuje, po części z przyczyn innych niż podniesione przez skarżącego, na uwzględnienie. Przystępując do szczegółowych rozważań w pierwszej kolejności wskazać należy, iż z mocy art. 101 ust. 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 101 ust. 3 powołanej ustawy). W myśl z kolei art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (por. też uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. II OPS 2/07). W pierwszej kolejności tut. Sąd rozważył zatem czy skarga wniesiona została przez skarżącego w ustawowym terminie. Zdaniem składu orzekającego, termin ten został w niniejszej sprawie dochowany albowiem skarżący zwrócił się do Rady Miejskiej w S. z opartym na art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego pismem z dnia [...] r., organ udzielił skarżącemu odpowiedzi pismem z dnia [...] r. doręczonym Z. P. w dniu [...] r. natomiast skarżący wniósł skargę pismem z dnia [...] r., które to pismo wpłynęło do Urzędu Miasta S. w dniu [...] r. Tym samym skarga została wniesiona w ustawowym terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z urzędu, biorąc pod uwagę argumenty Rady Miejskiej w S. uzasadniające zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek o jej odrzucenie z uwagi na brak interesu prawnego skarżącego Sąd rozważył następnie czy Z. P. wykazał by jego interes prawny został naruszony wskutek postanowień uchwały w sprawie planu miejscowego. Zdaniem Sądu legitymacja skarżącego do wniesienia skargi wydaje się niewątpliwa. Jak to bowiem potwierdził na wezwanie Sądu pismem z dnia [...] r. pełnomocnik skarżącego, dołączając potwierdzoną za zgodność z oryginałem kserokopię wypisu z księgi wieczystej, skarżący nadal jest właścicielem działki nr [...]. Działka ta położona jest na objętym uchwałą w sprawie planu miejscowego terenie S. [...] i w myśl ustaleń planu możliwość jej zagospodarowania została istotnie ograniczona wskutek postanowień dotyczących ochrony środowiska. W tej sytuacji badaniu podlegały dalsze kwestie, a mianowicie poprawność zawartych w planie ustaleń, w tym tych, które zakwestionowane zostały przez skarżącego, jak również formalna poprawność zaskarżonej uchwały. W pierwszej kolejności odnieść się należy zatem do tych ustaleń planu, których wadliwość przesądziła o konieczności stwierdzenia w tej części nieważności uchwały. Wskazać w tym miejscu należy, iż w myśl art. 3 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Nie oznacza to jednak, iż kształtowanie polityki przestrzennej może mieć charakter arbitralny, a przepisy zezwalają radzie gminy na dowolność zawartych w planie zagospodarowania ustaleń. Przeciwnie, szczegółowość przepisów art. 9 - 20 wskazanej wyżej ustawy, regulujących tryb prowadzenia prac nad opracowaniem kolejno najpierw studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a następnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednoznacznie wskazuje na to, iż każde zawarte w planie ustalenie wymaga stwierdzenia zgodności zapisu ze studium, rozpatrzenia ewentualnych uwag, analizy sposobu realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasad ich finansowania. Podkreślić nadto należy, iż kreowanie poprzez plan zagospodarowania przestrzennego polityki przestrzennej na szczeblu gminy, niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym a interesem gminy bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi. Treść planu zagospodarowania przestrzennego wkracza bowiem, niejednokrotnie je ograniczając, w sferę praw rzeczowych właścicieli bądź użytkowników wieczystych nieruchomości, a także uprawnień innych podmiotów zainteresowanych określonym przeznaczeniem terenu. Ograniczenia te dopuszczalne są jedynie w zakresie przewidzianym przez prawo, z uwzględnieniem w tej mierze art. 2 Konstytucji RP statuującego zasadę demokratycznego państwa prawa oraz wyrażonej w art. 31 ust. 3 zasady proporcjonalności, w odniesieniu do prawa własności zezwalającej wprawdzie na jego ograniczanie jednakowoż jedynie wówczas gdy przewiduje to stosowny przepis ustawy oraz gdy niezbędnie wymaga takiego ograniczenia inne dobro chronione w postaci np. interesu publicznego, w tym wymienionych w przywołanym przepisie wymogów ochrony środowiska. Ustosunkowując się w tym kontekście do szczegółowych, kwestionowanych przez skarżącego ustaleń planu miejscowego za niewątpliwie naruszające prawo uznać należy postanowienia zawarte w § 5 pkt 2 zaskarżonej uchwały, które zakazują prowadzenia wszelkich prac ziemnych i budowlanych na obszarach zaliczanych do: 1) zespołu przyrodniczo krajobrazowego [...] w tym użytków ekologicznych [...] oraz [...]; 2) obszarów chronionego krajobrazu [...]ze zboczem wzgórza – [...]. - jednocześnie wskazując, iż zakaz będzie obowiązywać do czasu objęcia tychże terenów odpowiednimi formami prawnej ochrony. Przypomnieć bowiem w tym miejscu należy, iż w myśl art. 23 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 z późn. zm.) obszary chronionego krajobrazu są jedną z tych form ochrony przyrody, które mogą być kreowane przez różne organy. Co do zasady wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze rozporządzenia wojewody, które określa jego nazwę, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu Jeżeli jednak wojewoda nie wyznaczył obszaru chronionego krajobrazu, obszar ten może być wyznaczony także przez radę gminy, w drodze uchwały, która zawierać winna te same elementy, które wskazano w odniesieniu do rozporządzenia wojewody. W obu sytuacjach akty te mają charakter prawa miejscowego, a treść aktu w obu przypadkach powinna mieć ten sam zakres przedmiotowy. Analiza wskazanych norm prowadzi nadto do wniosku, iż ewentualna uchwała rady gminy wyznaczająca obszar chronionego krajobrazu, jako podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej, może stanowić przedmiot zaskarżenia do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym (por. np K. Gruszecki: Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz. Zakamycze, 2005). Stanowiąc odrębny przedmiot zaskarżenia, a nadto będąc podejmowaną nie na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lecz ustawy o ochronie przyrody winna zatem, w razie zamiaru ujęcia danej formy w planie miejscowym, uchwalenie tegoż planu wyprzedzać. Identycznie uwagi odnieść należy do wskazanego w § 5 pkt 2 planu miejscowego zespołu przyrodniczo krajobrazowego oraz użytków ekologicznych. W myśl bowiem art. 44 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody ustanowienie pomnika przyrody, stanowiska dokumentacyjnego, użytku ekologicznego lub zespołu przyrodniczo-krajobrazowego następuje w drodze rozporządzenia wojewody albo uchwały rady gminy, jeżeli wojewoda nie ustanowił tych form ochrony przyrody. Rozporządzenie wojewody lub uchwała rady gminy, o których mowa w ust. 1, określają nazwę danego obiektu lub obszaru, jego położenie, sprawującego nadzór, szczególne cele ochrony, w razie potrzeby ustalenia dotyczące jego czynnej ochrony oraz zakazy właściwe dla tego obiektu, obszaru lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1 powołanej wyżej ustawy. Jak wynika zarówno z treści § 5 pkt 2 przedmiotowego planu, a także udzielonej przez Radę Miejską w S. odpowiedzi na skargę, stosowne rozporządzenia bądź uchwały w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu, zespołu przyrodniczo-krajobrazowego i użytków ekologicznych nie zostały jednak, w okresie przed uchwaleniem planu miejscowego, podjęte ani przez Wojewodę ani też przez Radę Miejską w S. Tym samym za naruszające prawo uznać należy zawarte w § 5 pkt 2 planu postanowienia wprowadzające nazwy i obszary nieustanowionych jeszcze form ochrony przyrody, odwołujące się do ich możliwego przyszłego ustanowienia w nieokreślonej przyszłości i statuujące odnoszące się do tychże prawnie nieistniejących form zakazy prowadzenia wszelkich prac ziemnych i budowlanych. Zakazy notabene surowsze niż przewidywane ustawą o ochronie przyrody dla form chronionych albowiem odmiennie niż art. 24 ust. 2 pkt 3 i art. 45 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody nie przewidujące wyłączeń w stosunku do inwestycji celu publicznego. Za naruszające prawo uznać należy także kwestionowane przez skarżącego postanowienia zawarte w § 5 pkt 3 przedmiotowej uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. Ustanawiają one bowiem pełną ochronę wszystkich wód otwartych wraz z ich cyt "bezpośrednim otoczeniem", wprowadzając na terenach tych szczegółowe zakazy w zakresie możliwych sposobów ich zagospodarowania, rezerwując nadto dla celów rekreacyjnych odcinek rzeki P., pomiędzy ul. O. i torami trakcyjnymi [...], wraz z cyt. "przyległymi terenami zagrożonymi zalewami". Kwestionowany fragment planu ani nie wskazuje bowiem znaczenia nieostrych pojęć "bezpośredniego otoczenia" i "przyległych terenów", ani też nie odsyła w tej mierze do rysunku planu. Uniemożliwia tym samym, w sposób sprzeczny z celami i przeznaczeniem planu zagospodarowania przestrzennego, ustalenie granic terenu, na którym obowiązywać mają wskazane w planie zakazy i ograniczenia, a w konsekwencji wymaga, z wskazanej wyżej przyczyny, wyeliminowania go z obrotu prawnego. W konsekwencji powyższych uwag i jednocześnie nie dopatrzenia się naruszeń prawa obligujących Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a Sąd obowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w części objętej § 5 pkt 2 i 3. Wskazać bowiem należy, iż przesłanki nieważności aktów jednostek samorządu terytorialnego nie pokrywają się z przyczynami nieważności decyzji i postanowień z art. 156 k.p.a., w związku z czym na podstawie argumentacji a contrario należy przyjąć, że "(...) każde »istotne naruszenie prawa« aktem organów gmin, powiatów, województw oraz związków gmin i związków powiatów oznacza ich nieważność" – por. T. Woś /w:/ T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 464; A. Kabat /w:/ B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2005, s. 148. W wyroku stwierdzającym nieważność części zaskarżonej uchwały Sąd nie odniósł się do kwestii ewentualnego wstrzymaniu wykonania tej części uchwały (art. 152 p.p.s.a.) albowiem wstrzymanie wykonania nie może dotyczyć przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie (art. 61 § 3 p.p.s.a. Wykonanie aktu normatywnego polega bowiem w istocie na wprowadzeniu tego aktu w życie. Jeżeli zatem akt zawierający przepisy prawa miejscowego wszedł już w życie, to de facto został on wykonany i stał się obowiązującym prawem. O kosztach orzeczono na wniosek skarżącego na podstawie art. 200 i 209 p.p.s.a.